王忠明：国有经济布局与结构的三大战略性调整

　　国务院国资委研究中心主任 王忠明/文

　　从国有经济布局与结构的战略性调整看，如果说企业层面上要更多地学会“退出”，那么在资产层面上则应更多地学会“集中”，而明显处于最高级的经济层面，则更具有前瞻性和开放性

　　党的十六大特别是十六届三中全会召开之后，国企改革面对来自外部与内部、横向与纵向的多方面压力，出现了实质性的转折——转入到一个更加艰难但又更加逼近全胜终局的攻坚阶段，它的运行脉络越来越清晰: 一是在宏观范畴内继续强力推进以存量为主的布局与结构的战略性调整; 二是在微观主体上稳健而又积极地加快企业产权制度改革与创新。

　　由于宏观范畴的战略性调整同样也不可能脱离企业微观主体的市场进退变化以及资产消长变化等，因此，从布局与结构的角度来看，所谓国有经济战略性调整事实上已在而且必将进一步从企业、资产与经济这三个相关层面着力展开，并抵达前所未有的深度与广度，直至全面实现国企改革与发展的基本目标。

　　企业：着力于多元构建

　　据有关资料，截至2004年8月底我国国有及国有控股企业已由1998年的23.8万户减少到15万户。按照党的十六大以及十六届三中全会的部署，实现战略性调整，反映在企业层面的布局与结构上主要有两个着力点: 一是“需要由国有资本控股的企业，应区别不同情况实行绝对控股或相对控股”，这类企业的数量规模必须控制在“关键的少数”，并主要集中在“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”; 二是大量的一般竞争性行业和领域里的国有企业，要“通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰”。

　　也就是说，经过战略性调整，现有国有企业乃至整个企业层面的布局与结构都将发生深刻的变化，其中一个非常直观的脉络就是绝大部分国有企业将通过破产、关闭或解散特别是改制转型等途径有序退出，变成股份制企业、混合经济型企业等，从而使国有企业在总量规模上大幅度缩减。而数量空间的压缩，有助于留下“极少数必须由国家独资经营的企业”更好地谋定自己的价值空间，即集中发挥为其它非国有企业所不可替代的独特作用，使相互间在总体布局安排上的角色分工更趋清晰、更具有战略意义; 同时，也能让更多的非国有企业在非“重要行业和关键领域”里加快成长，以增强整个国民经济的运行活力。

　　据世界银行有关研究，举凡世界上最成功的国有企业治理体制，均为国企数量或所监管国企数量相对较少的体制(因为政府控制的企业越多，社会经济的运行效率就越低)，比如新西兰仅监管16家国企、瑞典59家、新加坡约20家。它们都对国有企业实行较小的“控制跨度”，便利了国有企业的良好治理。

　　预计若干年后，我国的国有及国有控股企业大约将减少到数千家这样一个总量规模，而各种类型的非国有企业则会更多地应运而生。

　　战略性调整作用于企业层面上的布局与结构变化，生动地表明国企改革是对传统经济体制进行的一项系统性很强的根本变革，也是进一步解放社会生产力特别是企业生产力而事关国家与社会进步的一场革命。它事实上支撑了多种所有制经济共同发展这一宏观格局的基本形成。

　　经过在企业层面的布局与结构上的战略性调整，我国企业的组织形态、所有制结构等均将按照社会主义市场经济这一目标体制，进一步形成多元化的有序格局，其中尤其要以股份制企业、混合经济型企业为主体。

　　而对国有企业而言，一个紧迫的任务就是要继续以建立健全现代产权制度为方向，加快有序退出，不仅对那些资不抵债、扭亏无望、无市场前景、难以为继的国有企业(包括国有大中型企业)要依法破产、关闭或解散，实行“自然退出”，而且即使是目前盈利表现尚好的国有企业，也要分门别类，区别轻重缓急，从国民经济发展的长远利益出发，以产权重组作为突破口，使其中相当一部分实行“战略退出”。

　　无论是官方论述的“有进有退”、“有所为有所不为”，还是非官方流传的“国退民进”、“中央退地方进”，尽管它们之间一定存在着这样那样的差异或重大差异，然而一个基本的共识倾向似乎也已形成，即认定学会“退出”也是一种发展、学会多元构建也是一种发展。在企业组织形态与所有制结构上，企业生态应务求多元布局与结构上的均衡发展，否则也无法适应市场经济的多样化要求。

　　资产 : 着力于战略集中

　　如果说在企业层面上布局与结构的战略性调整下一步要更多地学会“退出”，那么在资产层面上布局与结构的战略性调整则应更多地学会“集中”。显然，资产层面比企业层面的跨度要大，因为国有资产不仅涵盖全部国有企业特别是国有独资企业，而且还散落在一些国有资本参股的股份制企业、混合经济型企业中。

　　世界性的经验表明，专注于国有资本的有效利用首先应以国有资产(主要指经营性国有资产)的适当集中为前提，比如日本主要将经营性国有资产集中在邮电和高速公路两个领域; 韩国的经营性国有资产也主要集中在铁路、通讯、电力设备等少数领域。

　　随着改革开放的深入，在行使国有资产所有权时，国家作为股东或股东之一正日益在意于资本回报的最大化，这是无可厚非的，因为注重资本回报的最大化，不仅有助于国有企业逐步走向全面商业化，以应对中国加入WTO以后的挑战，而且更重要的是有利于国有资产监管部门对企业国有资产的运营绩效进行监测和评估，使国有资产充分发挥在经济转轨中的促进作用，成为推进改革和调整社会经济利益关系的一个重要筹码。在这方面，西方国家盛行的经济增加值(EVA)测度法似乎很值得借鉴。

　　国有企业的大规模有序退出，不是国有资产的等比例退出，而应该是国有资产的适度集中(甚至在一定时期表现为对更多非国有资本的控制与主导)。那么，如何集中、向哪些方向集中呢？ 最近，国务院国资委规划局从出资者代表的角度提出了“四个集中” : “一是中央企业国有资本要向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中; 二是国有资本要向那些技术先进、结构合理、机制灵活、核心竞争力强的大公司大企业集团集中;三是国有资本要向有市场竞争力的优势行业集中; 四是国有资本要向中央企业主业集中。”

　　资产层面上的布局与结构的战略性调整，就国务院国资委直接监管的中央企业而言，主要应解决所分布行业、领域的合理性问题，也就是如何集中资源突出配置到“重要行业和关键领域”的问题。这似乎也可先从非“重要行业和关键领域”内的资源重组着手。比如最近提出的促进中央企业中非主营的房地产业务转由作为主营业务的中房集团、中建总公司等几家中央企业有偿接管，不搞生硬的强制性的“拉郎配”虽然具体运作起来不会一帆风顺，但毕竟很有点出资者代表到位履职的实在意味，而且也非常符合战略性调整的方向。

　　国有资产过于分散，缺少结构性力量，集中度很低，必然形成多个企业分散竞争、经营规模普遍偏小的低水平格局。这种布局与结构上的问题在地方监管的国有资产中也普遍存在，应作为战略性调整重点加快治理。

　　资产层面上的布局与结构的战略性调整，其核心任务是盘活资产，提高国有资产运营效率，并全面搭建交易平台使之流转顺畅，这就在本质上涉及产权概念。

　　因此，应坚持以建立健全现代产权制度为方向，从“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”这十六字诀中全面把握其内涵。

　　在资产层面的战略性调整中坚持以建立健全现代产权制度为方向，当前乃至今后一个时期内就应着重做好以下几方面的工作: 一是认真清产核资, 厘清产权属性; 二是明晰各类产权主体的权利与责任; 三是加快建立并完善产权保护方面的法律法规，包括明确产权转让的约束条件等; 四是建立和完善各级各类产权交易市场和产权流转机制， 防止资产处置等方面的非市场化行为。

　　经济层面：着力于实现最高利益

　　在经济层面的布局与结构上实现战略性调整，不可能不与企业层面与资产层面的布局与结构的战略性调整有相当的重合，但前者明显处于最高层面，是从国民经济的宏观视角提出要求，更具有开放性。经济层面的布局与结构的战略性调整，其主要任务则应界定为进一步划定国有经济与非国有经济之间的合理分工，强化国有经济的控制力和主导作用，促使整个国民经济充满活力、富有效率、健康运行。

　　由于长期以来，旧的传统体制比较注重国有经济而排斥非国有经济，因此，在深化经济层面的战略性调整中，矛盾的主要方面应是国有经济通过布局与结构调整(主要是存量调整)，一方面要适时增强自身对国民经济全局的控制力和主导作用，另一方面也要从国民经济全局出发，腾出更多的非“重要行业和关键领域”以大力支持非国有经济发展。这实际上也是“退出”与“集中”并举、“缩减”与“扩张”并举、“有所为”与“有所不为”并举，其作用点始终直接关乎整个国民经济的布局调整与结构优化。

　　在市场经济条件下， 国有经济与非国有经济在运作方式、经营和管理模式等方面必然各有不同、各有侧重，但无疑都必须对国民经济这个最高利益、整体利益负责，必须承认和维护国有经济或非国有经济与整个国民经济之间的利益一致性。因此，先前那种为了国有经济的利益，甚至有时为了给国有困难企业挣点脱困面子而不惜损害国民经济的健康发展的做法显然已不足取了。而最为重要的是任何事物都有质的规定性。国有经济的质的规定性决定了它与非国有经济在市场经济中应有各自分工，决定了两者之间存在着不可替代的职能、价值与作用定位。

　　因此，相形之下，经过战略性调整，非国有经济覆盖的行业与领域理应比国有经济宽泛得多，而国有经济的职能、价值与作用则主要是以少胜多，体现在对整个国民经济的控制力和主导作用上。这就是说，在布局与结构方面，战略性调整今后不应是强调或强化国有经济与非国有经济之间的竞争关系，而应是有助于突出两者之间的不同优势并构筑和加强其互补关系，以共同服从真正能够造福于全民族和全体人民的国民经济这一最高利益、整体利益。

　　可见，经济层面上的战略性调整更能显示出国有经济战略性调整的宏观性质以及全局意义。国有经济在布局与结构上的战略性调整在相当程度上也决定着非国有经济在整个国民经济布局与结构优化调整中的职能、价值与作用。因此，搞好国有经济布局与结构的战略性调整，也就相辅相成地推进着非国有经济的发展，这是国有经济在今天这个特定转型期的应有襟怀与贡献。

　　而当前要积极推进非国有经济的发展，就必须全面落实国民待遇原则。要加快清理直至废除那些限制非国有经济发展的落后制度与政策法规，凡鼓励外商进入的领域均应鼓励民间资本进入，特别要在推进电力、铁路、民航、水利、通信等垄断行业改革的同时，大力引进非国有资本，并鼓励其进入公用事业，将第三产业特别是服务行业成为非国有经济的覆盖主体。