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黄范章
国企改革已进入攻坚阶段，其标志之一，即国企改革亟须政府职能改革与之配合与互动。问题是，国企改革所要求的是具有哪种基本职能的政府？这关系到市场经济中的政府的定位与职能问题。
大多数学者都认为，市场经济所要求是应是“公共服务型”政府。我很赞同。我国本届政府人士也表示将以此作为政府改革的目标。问题是，我国开始建设社会主义市场经济业已进行了二十年，为什么还未建设成“公共服务型”政府？其关键和难点究竟在哪里？主张建设“公共服务型”政府的文章不少，但探讨建设难点以及如何克服的文章都不多。我认为，难点在于我国政府既是“政治实体”职能履行者，又是“经济实体”职能的履行者。这是我国政府跟西方市场经济国家的政府最大不同之处。政府身份、职能的这种“两重性”，构成我国政府职能改革，从而国企改革的最大障碍。为什么这么说？
“公共服务型”政府的职能与我国政府的特点
在西方国家，政府都是作为政治实体的存在形式，其经济实体(经济资源、资产、企业等)均掌握在私人手里，在私有制基础上建立市场经济。作为政治实体的政府，其主要的公共职能是：国防、外交、安全、公共卫生等。随着市场经济发展，政府的经济职能也逐渐发展起来。初期阶段，经济学家把政府称之为“守夜更夫”，发挥防盗贼、防火烛的守护作用；随着竞争的形式，政府的经济职能被描绘为竞赛场上的“裁判员”或“巡视员”，发挥维护市场秩序、确保公平竞争的作用；上世纪30年代，大危机深刻揭示出市场经济的“缺陷”，于是，政府被赋予了“宏观经济调节”或“宏观经济管理”的职能，以弥补体制性“缺陷”。作为政治实体的政府，其经济职能被概括为“经济性公共服务”职能，具体讲具有以下几种主要职能：一是提供公共产品和公共服务，这些是私人企业不宜承担或无力承担的；二是执行维护市场秩序，确保公平竞争；三是实施宏观经济调节(由中央政府而不宜地方政府承担)；四是支持社会保障制度和提供一般福利设施。总之，市场经济中政府的经济职能集中到一点，就是替各行各业的企业，营造一个稳定、公平、有序、有效的投资环境和经营环境。政府的这种经济职能应概括为“公共服务性”的，政府不涉足营利性的一般企业，只经营公益性或非营利性的甚至福利性的企业或事业，实施政策性经营(包括政策性银行)，因这一切活动的经费全来自于各级政府的财政预算。
然而，我国这个社会主义国家与西方国家不同，政府不仅只是政治实体，而且还是受国家委托履行经济实体的职能。国家所有制实际是政府所有制。这个集“政治实体”和“经济实体”双重身份于一身的体制，是我国建国后从前苏联那里学来的，这种体制最适合实施集中统一的计划经济制度。本来，作为“经济实体”，它属下的国有企业，本应遵循经济核算、“等价交换”、“成本-收益”等经营性或营利性原则行事，它们跟作为“政治实体”所属的国企完全不同，因为后者是以“无偿征收，无偿拨付”的财政预算为依托，按非经营性、非赢利性或政策性经营原则行事。可是，改革开放以前，在“政治实体”与“经济实体”合为一体的体制下，经济从属于政治，经济活动中等价交换的经营原则被非经营性的财政原则所取代，市场机制和经济手段被计划化和行政手段所扼杀和取代。于是在企业层面上，企业实行“统收统支”，失去了内在经济活动力而听命于上级指令。国家成为一个大企业而企业不过是一个小车间；在中央与地方的关系上，往往出现“诸侯经济”，中央不时地“放”和“收”，人们常囿于“一放就乱，一收就叫，一收就放”的恶性循环之中。计划经济的种种弊病，几乎概出于“政企不分”和“政经不分”，归根到底，可以说概出于政府兼有“政治实体”和“经济实体”二者双重身份集于一身的体制。
我国政府职能转变的关键
改革开放以来，我国致力于推进从计划经济向社会主义市场经济转轨，特别是国企改革致力于在公有制基础上建成为市场经济所必需的微观经济基础。通过多年改革实践，我国找到了很有特色的国企改革道路，即“产权明晰、权责明确，政企分开、管理科学”。随着改革的深入推进，相继开拓出商品、货币、信贷、证券、资本市场，二十年来已建立起社会主义市场经济体制框架，现在进入攻坚阶段，发现所有经济领域的体制瓶颈都聚焦于“政企不分”、“政经不分”上，即聚焦于政府的双重身份或职能上。
1990年代我国为解决国企的“产权明晰”问题，而在政企分开、建立公司治理结构方面进行了巨大努力。一些行业政府主管部门，已改为全国性行业总公司和大型国有控股公司；另一些行业主管部门改为行业性协会。可是，国有大公司的人事权、投资权、收益支配权等主要权力，分别由中央不同部门负责，但谁也不对投资效果、经营业绩负责，造成所有者“缺位”，使内部人控制有机可乘。成立国有资产管理委员会之后，情况有所改善，但企业仍无高层人事和投资的决策权，公司治理机构难以健全。要完善公司治理结构，彻底实现政企分开，亟须解决政府兼有的“政治实体”和经济实体“的“两重身份”问题。
由于政府兼有两种身份，使各地方政府都在本地区营造了一个巨大国有经济实体网，给宏观管理带来很多困难。例如许多地方政府作为“政治实体”手中掌管巨额财政资金，不去充分履行公共服务职能(如义务教育等)，却去积极履行“经济实体”的职能，投资于一般竞争性行业(如房地产、汽车、钢铁、建材、娱乐业等)。这种财政软约束的资金往往掀起投资热，引发经济过热。改革开放以来我国五次实行宏观调控以平抑经济过热，其间各地政府的投资冲动都起了重要作用。上次(即第四次)宏观调控时，为了抑制地方政府的投资过热，中央不得不采取特别措施，即不仅派工作组到重点地区考察宏观调控政策落实情况，而且工作组成员中有来自组织部人员，兼考核各地领导班子。据说这项措施很奏效。而在这次投资热中，虽民营投资表现相当活跃，但也应看到，有些“民营”后面有来自政府的巨大支撑，“铁本”事件虽由民营企业家出面，但受处分的却是既作出决策而又毋需对此负责的8名地方政府官员和一名银行行长。此外，不少政府在利用“经济实体”身份进入经营性、竞争性行业之后，又利用“政治实体”的身份大搞“地方保护”，如湖北省政府有关部门1997年曾下达文件，规定各级党政机构购车必须购本省生产的神龙富康经济型车，否则公安部门不得办牌照，社控部门不得办理手续。不少城市政府垄断经营出租车，不许民营企业经营，也不许司机本人买车经营出租，为的是让本市出租车必须用本地出产或组装的汽车。从上述的地方政府的“投资热”和“地方保护”中，可明显看出他们与计划经济体制下“投资饥饿症”、“诸侯经济”有血缘关系，其根源还在于政府的“双重”身份。
政府兼有“双重身份”还扭曲了我国金融市场。例如我国的企业债券市场便出现严重扭曲。本来，在成熟的市场经济中，政府等公共部门发行的债券跟公司企业发行的债券，乃属于不同的债券市场。可是目前我国由于担心地方政府滥发债券，《预算法》虽禁止地方政府发行债券，但许多地方政府及其附属机构多办起各种融资公司，以企业债券名义为地方政府筹集基础建设及某些经营性企业所需资金。据统计，1998-2000年我国发行的企业债券中，中央政府机构发行和担保的比重占40％以上，地方政府发行和担保的占20％以上，真正意义的企业债券仅占1／3。有的学者严肃指出，这是“政企不分，鸠占鹊巢”。至于股市，从一开始就由政府保驾由国企所垄断，还“包装上市”，只着眼于融资而不重视建立公司治理机构，长期靠“隐性政府担保”运行，甚至酿成政府机构成为证券市场的利益主体之一，“裁判员”与“运动员”的界限濒于泯灭。
可见，目前在微观层面和宏观层面上所出的种种矛盾与困境，追根溯源，均出自“政企不分”和“政经不分”，这一切均聚焦于政府一身兼有“政治实体”和“经济实体”的双重身份。这表明经济改革已进入到解决深层次问题的新阶段，即要求解决政府职能与定位问题的攻坚阶段。我不同意有的同志认为，由于国企改革任务已完成差不多了，现在该改革“政府职能”的说法。我认为，政府职能的改革，是经济改革(包括国企改革)的深化与必需；没有政府职能的改革，不彻底解决“政企不分”、“政经不分”问题，国企改革以及其他经济领域的改革就无法完成，自然也不会有“公共服务型”政府。(上)
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