丁宁宁：幸福感来自广泛的社会保障

http://finance.sina.com.cn 2005年03月09日 09:31 中国经济时报

　　——访国务院发展研究中心社会部部长丁宁宁

　　专家访谈本报记者唐福勇

　　伴随着我国经济的持续高速增长，人们的幸福指数远远低于经济指数，背道而驰的结果凸显出我国经济与社会发展的不协调。我国社会发展滞后于经济发展的症结何在？政府应

如何促进经济与社会的协调发展？就此，记者日前对国务院发展研究中心社会部部长丁宁宁进行了专访。他认为，就业、收入差距和社会保障是当前我国社会发展面临的三大最主要问题。

　　当前主要矛盾是社会政策落后于市场经济扩展

　　中国经济时报：在我们这次的问卷调查中，多数人的幸福指数远远低于经济指数，你如何看待这种现象？

　　丁宁宁：这说明社会政策有不适当的地方。

　　很显然，中国经济高速发展背后的社会问题是亚洲金融危机后显现出来的。其基本原因是市场体制的深化，包括加入WTO后国际竞争的影响。

　　如果将媒体上披露的各种社会问题罗列一下，可以得到一个很长的单子：非典、艾滋病、法轮功、聚众赌博、卖淫嫖娼、毒品泛滥、黑帮火并、官员腐败、下岗失业、拆迁补偿、医患矛盾、城市贫困、群体性事件、矿山事故频繁……。另外，收入差距扩大、就业难、流动人口子女上学难、劳工权益得不到保障，以及医疗、养老等社会保障制度不健全、覆盖范围小等一系列深层次原因，更降低了人们对幸福生活的预期及心理感受。

　　鉴于我国工业化起步较晚，多数社会问题可以根据西方的历史经验做出一定程度的预测，并采取相应的政策措施。但由于国情不同，不少问题具有中国自己的特点。在采取类似措施的情况下，有些问题可以基本上得到解决，有些则根本无法解决，只能通过其他方面的努力来加以缓解。

　　目前社会问题的积累，已经影响到经济的健康发展。例如，养老、医疗、教育等领域存在的问题强化了社会的不良预期；加之收入差距迅速扩大，导致社会整体消费不足。因此，1997年亚洲金融危机后，中国经济一直处于“通货紧缩”状态，政府不得不长期依靠积极的财政政策，来维持必要的经济增长速度。虽然2003年底以来，出现了又一轮投资过热，但消费不足问题依然没有得到解决。

　　诱发上述问题的主要还是人为因素，当前的主要矛盾是政府社会领域政策的改进，落后于市场经济的扩展步伐。

　　三大问题：就业、收入差距和社会保障

　　中国经济时报：社会领域政策改进落后于市场经济步伐，最主要的因素是哪些？

　　丁宁宁：从目前来看，最主要、影响最大而且长期起作用的有三个问题：就业、收入差距和社会保障。就业是个人和家庭谋生的基本手段，也有利于防止个人游离于社会之外。必要的收入差距可以提高微观组织的运行效率，收入差距过大则不仅违反公平原则，而且使部分社会成员的生活陷于困境。现代市场经济条件下，社会保障体系是维护社会公正，缓解社会矛盾最重要的措施。

　　“十一五”到2020年我们面临的最大问题是就业。失业不仅是收入差距扩大的一个重要因素，而且还大大增加了社会保障体系的负担。过高的失业率必然伴随较高的犯罪率，对社会稳定构成威胁。当前的困难来自以下几个方面。首先是劳动适龄人口居高不下。虽然2010年以后，我们劳动适龄人口数量将会缓慢地下降，但劳动适龄人口占总人口的比重依然很大。其次是城市化过程中，每年有大量年轻的农村人口进入城市地区寻找工作，加剧了初级劳动力市场的竞争。第三是高速工业化过程中，产业、经济结构不断调整，带来了中、高级劳动力市场的动荡。以上三方面因素在2020年以前不会发生改变。

　　在传统计划经济体制下，我国曾经实现了比较充分的就业，但那是以牺牲经济效率和个人自由为代价的。在向社会主义市场经济体制迈进的时候，我们应当注意到：充分就业是市场经济各国梦寐以求但一直没有解决的问题。

　　而且，从现实来看，我国面临的就业问题要比西方世界困难得多。19世纪的整个欧洲(包括俄罗斯西部)人口不到2亿人。我国改革开放初期，人口已经超过了10亿，改革开放以来，由于经济高速发展，城市化进程大大加快，社会分工不断深化，每年增加几百万个工作岗位；但还是无法满足城市新增劳动力的就业需求。加之包产到户以后，大量的农村富余劳动力流入城市，进一步加剧了城市地区的就业竞争。其结果是：劳动力市场的总量过剩与结构矛盾并存。近期内无论采取什么样的就业促进政策，也无法实现西方经济学意义上的充分就业。

　　在收入差距方面，从目前的发展趋势看，“十一五”到2020年期间，国内收入差距还会继续扩大。由于中国是一个人口众多的发展中大国，客观上存在较大的地区差别和城乡差别；不能简单地以基尼系数超过了国际警戒线0.4　为理由来吓唬自己，也不能用还没有真正出现两极分化的结论来欺骗他人。90年代中期以后，随着国内市场化进程加快，人口流动障碍的不断弱化，地区和城乡原有的“隔离”作用正在逐渐缩小。加之社会保障体制覆盖面过低，大量失业人口向城市地区集中，收入差距扩大对社会稳定的威胁，已经从一部分学者的担心，逐渐变为政府必须认真对待的现实问题。

　　而在改革开放之初的80年代，拉开收入差距是提高微观经济效率的重要措施。在贯彻“按劳分配”原则的旗帜下，农村实行家庭联产承包责任制，城市推行工资加奖金的收入分配制度。但收入差距的扩大并没有影响到社会的稳定。因为“蛋糕做大”的同时，几乎所有人的收入都或多或少有所增加。90年代中期以后，随着经济市场化水平的提高，居民收入分配格局也发生了重大变化。相当一部分底层群众的收入不仅没有提高，反而有所下降。其中包括中西部地区的贫困农民，城市失业(下岗)工人，以及在城市地区寻求工作的流动人口。但此时政府忙于法律上为私人财产权正名，在分配领域未能出台比较有效的政策，以至于分配领域的矛盾有所激化。

　　在社会保障问题上必须转变思路，其主要原因是“文革”中将社会保障肢解为单位保障的做法，在财政“分灶吃饭”以后维持不下去了。问题是这种过多从经济角度考虑的社会保障体制改革，不可避免地忽视了政府应当承担的责任。在中央提出全面实现小康目标的时候，我们的社会保障体制不仅忽视了占人口大多数的农村居民；城市户籍人口也只覆盖了不到一半，且养老、医疗、失业、工伤、生育保险之间的发展也很不平衡。这样的改革实绩，与我国经济领域的迅速市场化是很不相称的。

　　西方历史上的社会保障制度，可以追溯到1601年的英国济贫法，以及德国1883年的疾病保险法和1884年的工伤保险法。直到1929年大危机后的罗斯福新政时期，才正式采用了社会保障这个说法。二次大战后，西方国家普遍建立起社会保障制度，不仅大大缓和了国内的阶级矛盾，而且逐渐成为西方人权理念和市场经济体制不可或缺的组成部分。1970年以后，由于保障标准过高，人口出生率下降，预期寿命延长，西方社会保障制度入不敷出，经济上难以为继，不得不开始进行改革。其主要做法是适当降低保障标准，逐步延长缴费时间(工作年龄)，增加个人储蓄型的补充保险。

　　由于经济发展阶段上的差别，与西方国家相比，我国改革开放前的社会保障体制很不完善。“包产到户”以后，随着集体经济的衰落，农村原有的保障体系迅速瓦解。财政“分灶吃饭”以后，社会统筹变成了地方统筹，落后地区的社会保障制度很快陷入了困境。在这种情况下，仅仅根据80年代西方经济学界的一些设想，来设计中国社会保障体制改革的目标，只能使上述局面进一步恶化。那种过分强调以缴费为基础的社会保险方式，恰恰把最需要救助的弱势群体排斥在外；不仅与全面建设小康的目标相悖，也未能充分发挥其稳定社会的作用。在强制性的基本(养老、医疗)保险中引入个人账户，不仅削弱了必要的“社会共济”，也混淆了政府和个人的责任。

　　在计划体制转为市场体制的过程中，社会保障制度当然也需要转向以市场为基础。但这并不意味着市场可以解决所有的社会保障问题。现代市场经济条件下的社会保障体制，一般包括3个组成部分：政府财政出钱的社会福利(救济)、以缴费为基础的强制性(基本)社会保险、享受政府优惠政策的自愿补充保险。只有最后一部分(补充保险)可以充分发挥市场作用。中间部分(基本保险)是基于市场原则，政府强制执行。第一部分(社会福利)则主要是政府的责任。在失业率居高不下，收入差距难以缩小的情况下，首要的问题是建立“低水平、广覆盖”的社会福利(救济)制度。其次才是保证城市社会保障体制的平稳过渡。在这两个问题上，关键都是政府要承担，而不是推卸自己在经济上的责任。

　　今后的政策安排应向社会发展方面倾斜

　　中国经济时报：是否可以认为正是上述问题导致了人们总体的幸福感在降低呢？

　　丁宁宁：可以这样认为。所以需要我们的政府在今后的政策安排与政策设置上向社会发展方向倾斜一些。

　　我国在改革开放以后，小平同志强调让一部分人先富起来，然后走共同富裕的道路，所以在制度设计上得鼓励一部分人合法的先富起来。我国经济也因此取得了很大进展。在经济转型过程中，整个的社会福利体系、医疗体系、保障体系都需要相应的转移到与经济相适应的基础上来，也就是转移到市场经济的基础上来。但很明显有许多问题没有很好的经济发展相适应。

　　中国经济时报：政府在这些政策安排与政策设置上具体应该注意哪些方面呢？

　　丁宁宁：在就业方面，“十一五”政府政策的重点，除了进一步扫除农民工进城务工的障碍，增加城市劳动力市场的透明度，加快全国就业服务中心的信息联网，为失业人员提供免费的再就业培训服务外，应当放在提高劳动者的就业能力和就业质量上。主要措施是：将普及义务教育作为长期性的就业促进政策，同时鼓励已就业人员参加继续教育和在职培训。鉴于失业问题将会长期存在，失业保险制度在经济上的困难会越来越大。建议把“雇主赔偿＋社会救助”作为今后处理失业问题的基本政策出发点。以保证失业者家庭的基本生活，使其不要对未来失去信心和希望。

　　在收入差距方面，“十一五”期间值得政府特别关注的，主要是分配领域的两头。即与官员腐败相联系的非法高收入问题，以及城市和农村中低收入群体的赤贫化问题。

　　底层民众的生存问题，关系到整个社会基础的稳定。其实中国历史上所谓的“不患寡，患不均”，只不过是一个政治动员的口号。造反的真正原因还是“寡”，即广大老百姓确实活不下去了。因此，在目前“两个确保”的基础上，必须尽快将城市低收入阶层纳入社会救助体系。包括失去收入来源的下岗失业人员、滞留城市的农民工等。此外，过去农村的“五保户”政策，要逐渐转变为政府出资的、规范化的社会救助制度。腐败官员及其同伙的非法高收入，动摇了群众对党的信任，威胁到政府的执政能力。因此，必须提高政府决策的透明度，堵塞各类非法收入的渠道，坚决打击官员中的腐败行为。同时鼓励高收入者扩大投资和捐助社会公益事业，并对其消费行为进行必要的引导。

　　此外，公共服务领域在关注少数高端用户需求的同时，要恪守普遍服务原则，不能出于营利需要而抛弃广大低端用户。为此，需要强化政府的责任，以保证城市的低收入群体能享受到最基本的公共服务，包括水电供应、公共交通、卫生防疫、义务教育等。在市场经济条件下，提供基本公共服务是维护民众个人尊严和政府公平形象的基础。

　　在社会保障方面，政府工作的重点应是在“两个确保”的基础上，将失业保险与社会救助并轨，建立以政府税收为基础的、覆盖城乡绝大多数居民的社会救济制度。在加强城乡疾病防疫体系建设的基础上，取消城市基本医疗保险的个人账户，建立以政府财政为依托的城乡公共卫生服务及医疗救助体系。在政府承担已退休人员社会保障责任的基础上，降低基本养老保险的缴费率，把覆盖面扩大到城市所有的工薪收入者。政府出台税务优惠措施，鼓励工薪收入者参与补充养老保险计划(可以把过去试点中的基本养老保险个人账户转为补充养老保险账户)。在所有雇用临时工的单位推行强制性的工伤保险。

　　中国经济时报：就业、收入分配、社会保障三者之间的关系是否也直接影响到社会与经济的协调发展呢？应该如何正确理解它们之间的关系？

　　丁宁宁：是的，与其他各种社会问题类似，就业、收入分配、社会保障三者之间也存在密切的联系。在充分就业难以实现的情况下，收入差距必然进一步扩大，社会保障体系要承受更大的压力。收入差距过大，则会引发就业上的结构性矛盾和增加社会保障体系的负担。社会保障体系的覆盖面过小，社会就难以承受较高的失业率和收入差距。根据前面的分析，目前在中国无法实现充分就业，收入差距继续扩大，社会保障体系已经成为缓解社会矛盾，维持社会稳定的最后一道防线。因此，“十一五”社会政策的重心，应当放在完善社会保障制度上。完善社会保障制度的重心，应当放在建立“低水平，广覆盖”的社会福利(救济)制度上。此外，要发挥工会维护劳工权益的作用，防止矛盾激化。

　　经济社会协调发展需要广覆盖的社会保障

　　中国经济时报：有人认为目前经济发展得越快，与社会发展的差距就会拉得越大。你怎么看这个问题？

　　丁宁宁：这个问题得分开来看，与社会发展的迫切性、人们的感觉等都有关。比如，人们说英国是社会福利最好的国家，也有人觉得美国的福利也好，但感觉都不一样。各个国家在社会保障方面是不一样的，各个国家的平等与不平等都是不一样的。但在国际市场环境下，有些国家的收入差距非常小，平等性非常强。而像美国，差距很大，但保障比较广，最底层有活路。也就是说最基本的生活保障对社会经济的协调发展是有缓和作用的。通俗地说，当人们的生活需要能够较容易满足，经济与社会的协调就会好一些，人们的满足感就会强一些。

　　中国为什么看起来好像越来越差距大呢？一个原因是中国本来就是个大国，至少在一个方面是有欠缺的，那就是平等难于公平。一方面国家大，地区不平衡。在西部省份200元可以活，但在北京300元还没法活。在这方面是有差距的。实际上在一个单一的小社区里就能造成人们生活的差距。我们的任务就是要广覆盖的实现社会保障。

　　中国经济时报：如果用一句话简单地概括幸福感，你会用什么呢？

　　丁宁宁：其实幸福就是让大家过上好日子，这需要具备两个条件：一个是经济基础，一个是上层建筑，即分配制度、经济制度、政策制度等。

　　另外，从总体而言，今后国家税收中的比例应当越来越多的用于公共服务，这样才会使老百姓的幸福感增强。

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