韩俊：调整好城乡关系--构建和谐社会之关键

http://finance.sina.com.cn 2005年03月09日 09:31 中国经济时报

　　——访国务院发展研究中心农村部部长韩俊

　　专家访谈本报记者朱菲娜

　　中央目前把构建和谐社会摆在了非常重要的地位，但我国当前的经济社会发展还面临着诸多“不和谐”，突出表现在城乡之间存在巨大差距，如同一道大鸿沟横在我们的面前。

如何缩小差距跨越鸿沟，解决好“三农”问题，调整好城乡关系，这不仅是9亿农民的迫切要求，也是我国建设和谐社会进程中的重点和难点。

　　现阶段，我国城乡结构仍处于一种严重失衡的状态，主要表现在城乡居民收入差距过大，而且在未来一段时期内，城乡差距还可能呈现继续扩大的趋势。可见，在此严峻的现实情况下，我们当前的任务异常艰巨。对此，中国经济时报记者专访了国务院发展研究中心农村部部长韩俊。

　　历史上城乡关系被严重扭曲

　　中国经济时报：我国的城乡二元结构矛盾之所以显得尤为突出，是否因为它是长期以往形成的结果？

　　韩俊：是的，在谈现状时我们可以首先做一个历史回顾。历史上我国的城乡关系是被严重扭曲的，改革开放以前，我国就没有建立起良性的城乡关系，主要表现在三个方面：

　　一是工农产品不能平等交易。改革开放前20多年，国家以工农产品价格“剪刀差”形式从农业中提取的经济剩余估计在6000亿元—8000亿元之间。

　　二是城乡之间要素不能自由流动。从上世纪50年代初开始，政府就采取了诸如严格禁止企业单位从农村招工，在城市建立收容机构，把进城农民遣送原籍等强制性措施，试图对农民向城市的自由迁移施加限制。从50年代后期开始，我国逐渐形成了极为严格的户籍管理制度，从体制、政策到各项管理制度上，限制农村人口流入城市，把城乡间人口的迁徙直接纳入国家计划的直接控制之下。

　　三是城镇居民与农民权利和发展机会不能平等。在城乡分割的户籍制度下，国家明确将居民区分为农业户口和非农业户口两种不同户籍，使非农业户口上粘附了各种特权和利益，人为地将城乡居民分割为两个在发展机会和社会地位方面极不平等的社会集团。60年代和70年代逐渐完善化的户籍管理制度，事实上等于在城与乡之间挖出了一条难以逾越的鸿沟。

　　建国以后，我国所施行的计划经济体制和工业化政策又强化了经济和社会中的这种二元特性，使城市和农村在生产和生活水平上表现出极大的差异。

　　因此，改革前我国快速的工业化运动并没有将中国带入现代化国家的行列，相反，由于过度剥夺农业，实行城乡隔离，造成了工农业发展严重失调和城乡发展的严重失衡，使城乡关系遭到了严重扭曲。由于城乡间产品不能平等交易，要素不能自由流动，城乡之间缺乏正常的市场联系，工业化完全没有惠及农民。在这种工业化模式下，城市化水平并没有提高。

　　中国经济时报：改革开放以后，情况有所好转了吗？

　　韩俊：对。改革开放以后，随着市场机制的引入，城乡要素交流的范围和规模得到扩大，城乡关系逐步得到改善。

　　主要表现在：一是工农业产品交换市场化程度的提高，极大地推动了城乡关系的合理化进程。二是乡镇企业异军突起，城乡经济相互作用日趋紧密。三是农业剩余劳动力向城镇的大量转移，密切了城乡联系，对城乡隔离体制造成了巨大冲击。现阶段我国农村劳动力外出就业主要是以向城镇迁移为主，占农村劳动力外出就业总量的比重至少在70-80％的水平上；转移到大城市的占到了30％以上。经过20年多年的时间，已有近2亿农村劳动力通过不同方式解决了在非农产业和城镇就业的问题，这在发展中国家是了不起的巨大成就。四是小城镇的大量涌现和迅速发展，弱化了城乡隔离的格局，奠定了城市化发展的基础。现阶段我国的小城镇不仅担负着城乡联系的任务，同时也承担着完善城镇体系的功能。

　　城乡经济

　　仍未进入良性循环的轨道

　　中国经济时报：比起以前，近年来我国城乡关系确实发生了显著的积极变化。但目前，城乡经济还是没有真正进入到一个良性循环的轨道，当前的现状怎么样？

　　韩俊：构建和谐社会的首要前提是城乡关系平等和谐，而当前的城乡结构还是处于严重失衡的状态，是“不和谐”的。

　　迄今为止，原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变，城乡经济仍未步入良性循环的轨道，这突出地表现在：

　　第一是城乡居民收入差距过大。2003年与1998年相比，农民人均纯收入增加460元，年均增加92元，同期城镇居民人均可支配收入增加3047元，年均增加609元。城乡居民收入差距从2.51∶1扩大到3.23∶1，年均扩大0.16个百分点。

　　需要指出，这是全国农民收入的平均数，其中有相当部分是靠打工和非农经营收入而增加的。中国目前有60％是主要靠农业收入为主的纯农户，他们没有非农经营收入，所以，大多数农户这五年的实际收入并没有增加，有的甚至是下降的。

　　问题的严重还在于这种城乡差距扩大的趋势还在继续。2004年风调雨顺，政府从开春就出台了减免农业税和给粮农直接补贴等惠农政策，加上市场上粮食和主要农产品涨价，农业大幅度增产，农民收入增加6.8％，但城市居民收入增长的幅度还是超过农民，城乡差距还是继续扩大。

　　第二是城乡社会发展差距悬殊。主要表现在教育、医疗和社会保障等各方面。

　　中国经济时报：今后，城乡差距还会有继续扩大的趋势，我们应该如何看待这一变化趋势？

　　韩俊：实际上，城乡居民收入存在一定的差距，是各国工业化进程中共同存在的现象。按照库兹涅茨的理论，经济发展过程中，城乡收入差距总是先逐步扩大，然后缩小的。日本从工农收入差距扩大然后缩小最后基本上没有差距，过程持续了差不多100年。美国差不多经历了70年的努力，工农收入才由12.5缩小到11左右。

　　而我国城乡收入差距这样悬殊，既有政策的影响，更有体制的原因。在传统的计划经济体制下，长期实行农产品统购统销体制，工农产品不能平等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额的资金，农业的基础地位长期受到严重削弱；在城乡分割的二元结构体制下，城乡之间要素不能自由流动，大量的农村劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足；由于实行农村农业人口与城市非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡差别制度化。这些都是造成城乡差距过大的重要的制度性因素。在未来一段时期内，城乡差距还可能呈扩大的趋势。我国城乡居民收入差距明显偏大。即使一些收入分配高度不平等的发展中国家，城乡之间收入差距也不像我国这样大。采取措施防止差距的过分扩大，是极为必要的。

　　中国城乡之间

　　最大不平等是教育差距巨大

　　中国经济时报：教育公平应该是社会公平的重要内容。今年1月，国家教育科学“十五”规划课题“我国高等教育公平问题的研究”课题组发布的调查研究结果表明，教育巨大差距成为我国最主要、最显著的城乡之间的差距，阶层差距已经成为影响教育机会均等的最重要因素之一。

　　韩俊：是这样的。据2000年第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1％，远低于城市人口占65.4％的水平。农村人口小学文化程度占42.8％，15岁以上文盲率为8.3％，高于城市23.8％和4.0％的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这无疑是中国城乡之间最大不平等。

　　我国财政预算内农村义务教育投入严重不足。1994—2000年，预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为57.7％。长期以来，由于义务教育管理层次逐渐下放，基层政府和农民承担了发展农村义务教育的主要责任，这种分级办学体制加重了基层政府和农民负担，迟滞了农村教育的发展，造成了农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不平等的延续乃至扩大。

　　我认为，真正落实教育是当前工作的重中之重，目前已经真正到了发展农村教育的阶段。因为，第一，中国现在已经具备了真正免费义务教育综合的国力和财力。第二，政府应该以父母之心来办教育。日本从20世纪初就实行了六年制义务教育，到了50年代后期其劳动力水平非常高，满足了工业发展对高素质劳动力的需求。而我国农村地区目前平均受教育年限不到八年，只相当于日本50年代的水平。

　　确保城乡义务教育阶段的机会平等，必须进一步完善农村义务教育的管理体制和投入机制，关键是要考虑城乡之间和地区之间经济发展水平和财政能力的巨大差异，更加公平地分配国家的公共教育资源。要强化中央、省市级政府的支出责任，建立规范化的农村义务教育转移支付制度，逐步由中央和省级政府承担农村义务教育的投入。

　　推进城镇化

　　一定要与“三农”紧密结合

　　中国经济时报：城镇化被视为是缩小城乡差距的措施之一，但在城镇化过程中，或是大量开发区热、大学城热等新一轮圈地运动中，把本属于农村、农民的资源，低价转移到城市，几千万农民失地，相当一部分沦入无地、无业、无保的境况，反而加重了“三农”问题的严重性。

　　韩俊：由于城镇化进程的复杂性，伴随着城镇化的加速发展，也出现了一些比较突出的问题。

　　一是城镇化进程中出现了急于求成和盲目无序发展的倾向。

　　二是大量农民进城留不下的问题突出。2003年，如果将进城就业、居住半年以上的流动人口(主体是农民工)计入城镇人口，依此统计农村人口为7.69亿人，但以户口身份统计的乡村人口却是9.38亿人，两者相差1.69亿人。根据第五次人口普查的结果，我国农民工占二、三产业就业人口的比重已经高达46.5％，占第二产业就业人员的57.6％，占建筑行业就业人员的80％。进城务工就业农民这么大的一个群体，尽管他们中许多人已经在城市居住和工作了很多年，给当地经济社会发展做出了贡献，但由于收入低，无法实现在城镇买房定居的愿望，长期处于流动状态，很难成为稳定的城市居民。

　　三是大量征地造成建设用地闲置，农民生活无着落等问题日益严重。据2003年国土资源部对24个省市区的调查，各类开发区达5658个，开发区规划面积3.6万平方公里，超过了现有城市建设用地总量，其中开发不足和闲置的土地超过70％。目前，我国非农建设占用耕地每年约250—300万亩。除了大中型基础设施建设，非农建设占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足0.7亩。如果按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地。国家统计局2003年在全国开展了失地农民的调查。调查以人均耕地面积0.3亩以下的农户为主要对象，共调查了2942户。从调查的情况看，43％的调查户完全丧失了耕地。耕地被征占后收入下降的约占46％。

　　中国经济时报：面对这些问题应该怎么办？农民如何才能分享到城镇化进程中的好处？城市如何来带动农村？

　　韩俊：工业化中期阶段，正是城市化加快发展的时期。未来二十年，如果发展战略和政策选择得当，城镇化的快速发展将为解决中国“三农”问题提供难得的机遇；如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，我国经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化，也使解决“三农”问题的难度陡然增大。推进城镇化一定要与解决“三农”问题紧密结合，妥善处理城乡关系，切实维护农民的合法权益，逐步改变城乡二元结构。

　　我认为，当前需要解决的是：第一，应该在城镇化过程中形成对农民土地权益的保护机制。第二，形成城市对农村发展的带动机制，为农民进城就业创造更多的机会，为农民进得来、留得住创造更好的制度环境。第三，建立国家财政反哺农业机制。必须继续增加政府财政支农资金投入总量，形成支农资金的稳定投入渠道。我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，必须从存量和增量两个方面合理调整国民收入在工农业之间和城乡之间的分配格局，提高政府运用财政手段支持农业的能力。2004年财政收入达到2.6万亿元。尽管我们现在农村人口还占多数，还不可能像发达国家那样通过大量补贴来解决农民收入偏低问题，但我国在总体上已具备了到了反哺农业、支持农村的实力。第四，形成城乡社会事业协调发展机制。要加快实行免费的九年义务教育制度；改善农村医疗条件，提高农民医疗保障水平；完善对农村困难群体的救助体系，逐步提高农村社会保障覆盖面。

　　农村的发展离不开城市的辐射和带动，农民和城市应该相互联系，相互补充，相互促进，必须让农村和城市相互结合起来，才有望建立一个真正的和谐社会。

　　要形成农业和农村经济

　　自身良性发展机制

　　中国经济时报：除了要以工促农、以城带乡之外，农村和农业本身体制应该做哪些改革？比如农村体制中矛盾非常突出的贷款难问题等。

　　韩俊：对，关键是要推进农村自身的组织创新和制度创新。在理顺城乡关系的基础上，要通过深化改革，形成农业和农村经济自身良性发展机制。

　　比如农村体制中问题非常突出的农村资金供求矛盾，我认为，要从农村实际和农民需要出发，以培育竞争性的农村金融市场，形成合理的农村金融机构体系为目标，加快改革和创新农村金融体制。必须按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，以培育竞争性的农村金融市场，形成合理的农村金融机构体系为目标，推行农村金融体制的整体改革。

　　第一，进一步完善农村信用社改革试点政策，花钱要买来一个好机制。2003年，国家展开了新一轮的农村信用社改革。在下一步的改革试点过程中，要进一步明确提出对产权关系和内部治理的要求，真正解决“一人说了算”的“内部人控制”问题。对信用社试点的评估不能只注重资本充足率和不良贷款比例，还应考察改革的治理结构的变化和民主管理的落实情况。否则，拿多少钱都买不来一个好机制。

　　第二，扭转中国农业银行近年来出现的“离农”倾向，切实加大中国农业银行对农业和农村经济的支持力度。农业银行在农村吸收的存款必须拿出一定的比例用于农业信贷。国家应通过税收等政策引导商业银行把一定比例的资金用于农业。

　　第三，农业发展银行应该重新定位，真正发挥政策性银行的作用。国家应整合对农村的资金投入，区分国家必需的财政投入和国家予以补偿的财政投入。对农村的公共道路、重大的生态环境建设工程、农业的基础科学研究建设等可以由中央和地方财政无偿投入，除此之外，中央财政和省级财政应列出一部分预算用于补偿性财政支出，即向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和呆账损失的弥补，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村。将农业发展银行从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础实施建设、农业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行。

　　第四，鼓励、支持农村小额信贷机构发展，充分发挥小额金融的作用。要把发展小额信贷作为信用社的业务重点，采取措施逐步扩大无抵押贷款和联保贷款业务。要使小额信贷向制度化、机构化和商业可持续的方向发展。目前，非政府组织在小额信贷项目中的作用应该得到肯定，地方政府和金融机构应该采取措施减少对他们的管制和干预，赋予非政府小额信贷机构合法地位。

　　第五，适当降低农村金融市场的准入门槛，发育、培养民间金融机构，放宽民间资金进入金融业的限制。

　　第六，建立邮政储蓄资金回流机制，增加农村信贷资金来源。

　　第七，设立社区投资法，确保农村资金需求。

　　第八，建立农业保险制度，分担农村金融机构的贷款风险。

　　第九，建立农村金融体系的信用保障机制。成立存款保险公司，增强农村金融组织信誉，降低金融经营主体的市场退出给社会带来的风险。同时应鼓励采用借款人联保小组以及借款人互助合作的形式，以避免由农村金融市场的不完全信息所导致的贷款回收率低下问题。

　　农村体制改革中，在坚持农村家庭承包制度的基础上，要进一步推进农村的组织创新和制度创新。我国的基本国情决定了在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障。在城镇化进程中，尤其是农民到城镇落户未取得稳定的就业、收入保障以前，要保留这部分农民的土地承包权，防止大量的无地农民集中于城市，形成贫民窟，产生严重的社会问题。在工业化和城镇化过程中，一部分农民完全脱离农业，土地向一部分农户集中，实现经营规模的扩大，是一个必然的趋势。但要充分认识农村土地使用权流转和集中的长期性。农民土地承包经营权的流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，不能拔苗助长。

　　我国大多数农户在生产经营活动中处于高度分散的状态，特别是在加入WTO以后，这种状况不能适应国内外市场竞争的需要。要鼓励发展各种类型的农民专业合作经济组织，为农民提供服务，将小规模分散经营的农户有效组织起来，帮助他们减少或化解市场风险。

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