夏业良：公共决策体系引入听证制度与利益权衡

　　近年来政府所实施的行政审批制度改革和公众听证制度的引进，是公共决策体系变革方面最为引人注目的进展

　　夏业良

　　经济学家

　　北京大学外国经济学说研究中心副主任

　　中国经济体制改革研究会公共政策研究所副所长

　　在我们所生活的经济社会之中，总是存在着与绝大多数公民的利益相关的社会公共事务，因此就不可避免地涉及诸多公共管理和公共决策方面的难题，最为突出的难题就是如何通过公共决策使各种利益关系得到权衡和保障，并且尽量避免对社会发展进程造成明显的阻碍。

　　近年来社会公众越来越关注公共政策的形成机制及其实际效应，希望决策体系更加科学化和透明化，并且试图参与到影响公共决策的进程之中。由彭宗超、薛澜、阚珂合著的《听证制度：透明决策与公共治理》一书侧重研究价格听证和立法听证，并且较为集中地介绍了公共管理与公共决策领域中的理论和实践。这可以称得上是国内难得一见的有关听证制度的系统性研究文献。

　　所谓公共政策，一般是指公共组织(特别是政府)针对有关公共问题，为了实现和维护公共利益而做出的行动或不行动的决策。从过程上说，公共政策主要由政策问题界定、政策构建、政策抉择、政策执行、政策评估等阶段性环节组成，而公共决策是其中最为重要的环节。

　　公共决策体系是有关公共决策主体的权力关系、决策的过程安排和决策的手段方式等方面的制度规范。从决策主体角度划分，它主要包括政府决策体制与非政府组织决策体系两大类。前者主要包括立法机关决策体系、行政机关决策体系和司法机关决策体系等。

　　在中国过去25年的改革开放进程中，决策体系也不可避免地发生一定程度的变革，近年来政府所实施的行政审批制度改革和公众听证制度的引进，就是公共决策体系变革方面最为引人注目的进展。

　　听证制度来源于西方市场经济和法制比较健全的国家。西方听证制度的传统可以追溯到英国自然法古老的自然公众原则：当事人非经听证意见不受人身和财产的处罚。它要求任何权力必须公正行使，无论法官判案还是行政裁决，只要对当事人做出不利的决定，必须听取当事人的意见，不能主观片面地认定事实，剥夺当事人的辩护权利。“听取当事人意见”在法律规范方面就体现为“听证程序”。

　　西方听证制度最先在司法领域应用，后来才逐渐被运用到行政程序和立法程序之中。1946年美国公布的《联邦行政程序法》首次以成文法形式明确规定了行政听证程序，这部法典对后来其他许多国家的行政听证制度都产生了重大影响。

　　我们这里所说的公众听证(public hearing)是指政府组织在做出涉及公众或公民利益的公共决策时，应当听取利益各方和社会各个方面以及有关专家的意见，以实现良好治理的一种必要的规范性程序设计。

　　1980年代末，深圳市率先尝试在公共价格决策领域中引入类似听证的咨询委员会制度。从1989年开始，广东省就在广州、深圳等地对居民水、电、煤气、教育、医疗和城市交通等价格调整，组织了241次价格听证会，其中由广东省物价部门组织的污水处理费和有线电视收视费听证会在社会上产生了较大影响。

　　1993年，深圳在全国率先实行价格审价制度，政府在制定或调整与百姓生活密切相关的商品和服务价格时要征求消费者、经营者和有关专家的意见，这就是价格听证制度的雏形。从1996年起，在全国范围陆续出现了对行政处罚、价格调整和立法决策等领域的听证实践。1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》第42条明确规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”

　　2000年7月1日生效的《中华人民共和国立法法》第34条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会和听证会等多种形式。”2002年11月，中共十六大政治报告首次明确提出要广泛建立听证制度。

　　几十年来，水、电、煤气、电信、铁路等关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格一直是政府说了算，而百姓的承受能力在定价过程中所起的作用却微乎其微。这种封闭、霸气、无视法律、笼罩着行政垄断阴影的行为，显然与市场经济规则严重不符。

　　近年来，价格听证会虽然频繁举行，但不少地方组织的价格听证会却仍有暗箱操作的嫌疑，听证代表的声音“因为种种原因”大多不能向社会“原汁原味”地公布，而且收费部门只要经营上出现亏损便想到提价，试图将经营风险及损失直接转嫁到消费者身上。

　　听证制度仅仅是拉开了序幕，要想达到成熟、规范和大众认可的水准，还有许许多多的工作要做。