中国经济论坛：北京新难题--人口与发展要撞车

　　2005年伊始，各种关于限制人口的说法及反驳见诸各媒体，在对外来人口歧视的讨伐声中，人们也不得不思考：城市发展带来的包括人口规模快速膨胀等问题确实是现在及今后一段时间里不得不面对的问题，人口膨胀及各种“城市病”应怎样避免？城市究竟应如何协调发展？

　　背景

　　人口膨胀起争议

　　在一月中旬召开的北京两会中，代表和委员们纷纷对北京城市的发展目标献计献策。其中，政协委员张惟英关于建立“人口准入制度”的提案一经提出，在舆论界立刻引起了轩然大波。反对的声音占据了主流，后来也有为数较少的声音基于北京日益严峻的社会问题而支持提案。在批驳张委员的外来人口歧视政策之后，许多人也开始思考城市如何协调发展问题。

　　1月23日，北京市市长王岐山在参加人代会西城区分组审议时表示，“北京的人口一定要控制住，北京的定位与人口密切相关。”

　　而此前，国务院总理温家宝于2005年1月12日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《北京城市总体规划(2004-2020年)》(以下简称《规划》)。根据《规划》，到2020年,北京市总人口规模规划控制在1800万人左右,年均增长率控制在1.4%，其中户籍人口1350万人左右，居住半年以上外来人口将占到450万人左右。

　　《规划》将北京城市发展目标确定为“国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”。据了解，“宜居城市”的提法尚属首次。这一提法，不仅是科学发展观的直接体现，更暗合了中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》关于建设和谐社会的思想。

　　但是，问题的关键是如何对人口的快速膨胀进行合理的调控，以及如何切实有效的实施。《国务院关于北京城市总体规划的批复(一九九一年——二○一○年)》 (1993年10月)有如下表述，“严格控制人口和用地发展规模。到二○一○年，北京市常住户籍人口控制在一千二百五十万人左右(其中市区控制在六百五十万人左右)。市区控制人口的重点是控制人口的迁移增长……”。该批复中同时也包含了“积极调整产业结构和用地布局”、“促进京、津、冀地区产业结构的调整和资源的合理配置”等《北京城市总体规划(2004-2020年)》的内容。组织有效的力量，严格执行规划中的内容已是北京市政府目前的当务之急。

　　对话

　　城市发展与人口增长“不等式”

　　主持人：刘静

　　嘉宾：

　　刘维新

　　中国城市经济学会副会长

　　张车伟

　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长

　　毛寿龙

　　中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长

　　孙久文

　　中国人民大学区域经济与城市管理研究所研究室主任

　　北京是否“人口过剩”

　　主持人：近两次的《北京城市总体规划》都提出人口控制的数量目标。根据统计显示，2003年底北京常住的人口数量为1456万，而瞬间人口几乎已经达到了1700万，而目前人口增长速度保持在2.2%的高增长率上。从城市发展的角度来说，北京目前的人口规模合适吗？有人提出目前北京已经“人口过剩”，这个提法正确吗？

　　毛寿龙：人口是否过剩，是一个宏观判断。人口过剩，有很多含义。比如从宏观上来看，有相当比例的人登记失业。或者说相对于公共服务来说，有很多人口难以得到足够的公共服务，如公共汽车拥挤，学校拥挤，幼儿园拥挤等。

　　从实际情况来看，北京市幼儿园供给过剩，小学供给过剩。住房依然有很大的发展空间。正是因为人口不足，才给外地人子女免费上学，才有外地人一旦购买住房就给北京市户口等政策。

　　所以，不能简单地说人口过剩。所谓人口过剩的看法，本身带有很强的计划经济色彩。在市场经济逻辑里，不存在人口过剩的问题，只有人口资源配置不当的问题。人口资源配置不当，关键还是需要依靠市场，依靠更为完善的市场，而不是政府行政控制，在此，政府的作用是如何去完善市场，支持市场机制发挥作用。

　　张车伟：控制北京市人口规模并不是说要解决北京市人口过剩问题，而是如何使北京能够更快、更好发展的问题。从这个意义上说，不存在解决问题的灵丹妙药，能够做的只有扎扎实实地工作，加快经济发展，建立健全各项规章制度，减少人口流动的成本，让北京市人口在一种较少干预的条件下达到一种较为理想的规模。

　　孙久文：关于城市人口规模与城市居民的成本与收益，有一个曲线图很好的对其进行了阐述。

　　见图。其中，AB为收益曲线，AC为成本曲线。

　　在1点，成本等于收益，小于此点为不合理，是城市最小的合理规模，在2点，成本最小点，现有城市居民希望的最好的城市规模，在3点，收益最大点，城市政府希望的最佳的城市规模，在4点，成本等于收益，大于此点为不合理，是城市最大合理规模。新迁入的移民希望城市达到此规模。照目前来讲，北京的城市人口规模应该是已经十分接近第4个点了。《规划》中提出北京市2020年人口控制在1800万，我估计决策部门根据一系列测算得出，如果超出1800万，就会超过人口最大合理规模。

　　不过需要指出的是，北京的人口规模也是动态发展的，上一次城市规划中提到了人口规模2010年要控制在1250万，现在看来已经远远超过了这个数字，说明我们的城市容纳力还是不断增大的。所以这个问题我们不能盲目乐观，但也无须过分悲观。

　　行政手段能否奏效

　　主持人：在城市发展中，对人口规模快速增大进行控制已是个必须面对的问题，而市场经济又要求人口自由流动，那么实现对人口规模的控制以适应城市更好的发展，应该是以市场调节为主还是政府调节为主？政府行政手段能在哪些方面发挥作用？

　　张车伟：随着市场经济改革的深化，人口更加自由地迁徙和流动不仅是经济社会发展的要求，而且也是社会进步的表现。在限制人口流动的各种制度性障碍正在逐步被拆除的今天，任何为人口流动设置新障碍的做法不仅会削弱发展的动力，而且也有损于构建社会主义和谐社会的公平原则。人口控制的目标不应该通过为人口流动设置制度性障碍的做法实现，而应该更多地通过市场的方法来实现。政府的作用应该体现在如何为人口更加合理、有效地流动提供服务上。

　　毛寿龙：人为控制人口数量，尤其是通过户口来控制，在市场经济时代往往是形式化的。所谓“人口准入制度”，只是抬高了人口进入北京的门槛，如果抬高资金门槛，则只是让进入北京的人支付了一笔额外的资金，而且指标是按照资金分配的，不仅起不到限制人口作用，还会扭曲北京市的人口结构，进来的人不是北京最需要的人，而是最能够支付入门费的人。如果抬高学历门槛，其结果就是大量的高学历人口在北京低就业，北京市并没有得到自己最需要的人口，从全局来说，只是提高了北京市的学历水平，对北京市来说，并没有要到最需要的人，对全国来说，则是学历资源的浪费。

　　所以，在市场经济时代，为了实现人口控制目标，限制人口的自由流动，是不现实的，也是不经济的。政府调节只是辅助性的，也就是说为人口的市场性流动提供条件，而不是去阻碍市场化流动。否则，就会改变一个地方的人口结构，使其无法适应本地市场经济发展的需要。

　　刘维新：北京市政府行政手段能做的事情很多，最主要的就是要确实认清中央对北京市的定位，中央把北京市定位在政治、文化、外交中心，甚至可以加上科技中心，而不是经济中心。所以要从城市性质、功能上进行控制，单纯从人口流动的角度考虑，是很难从根本上解决人口问题的。

　　主持人：据了解，北京户籍人口目前已经出现了负增长，北京的人口增长主要是迁入型增长，有政协代表提议取消暂住证，推行《北京市工作居住证制度》,但其主要是针对高学历人才。北京市的建筑业、第三产业等的发展又离不开劳动密集型的低学历人群，在人口控制的前提下，应该如何有效管理这些人群？

　　孙久文：这是从微观角度来解决北京市的人口问题，北京本身不能够强行排外，但可以通过市场方式适当提高城市的进入成本。从就业的角度，具体从两个方面来实现，第一，公司和单位，企业在用人的时候最低工资要适当提高，而且要按照《劳动法》严格实施农民工的社会保障问题。第二，北京市可以发挥工商管理的职能，按照一定的比例招收北京户籍人口。比如，位于怀柔区的雁栖工业区，就按照不同行业招收当地农民。

　　另外，要严格执行政府公共管理的职能，在城乡结合部，要严格执行出租房屋的登记、流动商贩的税收等，通过市场经济杠杆来实现人口合理流动。

　　当然，政府在这之前要进行细致周密的调查，包括外来人口的就业结构、收入结构针对具体情况制定具体的标准措施。

　　毛寿龙：外来人口，当前看是外来人口，但从未来来看，这些人实际上是本地人口。首先，应该采取让其本地化的政策，让其融入到本地社会，而不是对其隔离、管制、排斥；其次，不要老是用管理和治理的思路，而是应该发挥外地人自我管理的优势，使其自主治理；第三，让外地人融入当地的公共服务，当地的公共服务是开放性质的，而不是排斥性的；第四，让外地人能够有机会参与当地的公共管理，让其有机会当警察，有机会当基层政府的公务员，这样当地的公共管理对外地人就会比较有亲近感，管理起来也比较容易被理解和信任。

　　张车伟：大量人口流入北京，一方面说明北京对流动人口有更多的吸引力，外来人口在北京能够挣更多的收入和享受较好的生活，同时也说明北京对外来人口存在着极大的需求。限制外来人口流入北京，不仅是损害了流动人口的利益，而且也会对北京的发展造成不利影响。

　　从这个意义上说，要想控制流入北京的外来人口，政府应该把工作的重点放在改变北京对外来人口的需求结构，而不是限制外来人口的流动。具体说，北京的经济发展和产业结构决定着外来人口流入北京的规模和结构，合理地调整产业结构是政府实现人口调控目标的重要手段。

　　北京未来如何定位

　　主持人：王歧山市长讲，北京的定位与人口密切相关。怎么理解这两者之间的关系？城市的发展与人口有什么关系？

　　孙久文：主要从两方面来讲，第一，从人口的机构上来讲，北京定位在科技中心、文化教育中心，从事这方面工作的人就会增多。现在北京提倡“宜居城市”，从事第三产业的人就会相应多一些，而工业制造业会相对少一些。第二，北京的城市定位决定着它的人口规模不应该无限膨胀。如果是制造业中心的话，城市的膨胀速度会很快。

　　当然制造业还是要搞的，不过产业的膨胀在中心区应该有严格的控制。北京的人口控制第一步应该控制中心城区的人口，第二步才是控制北京的总人口。

　　刘维新：中央没有把北京定位为经济中心，我主张北京不能再发展第二产业了。北京一定要着重把握好中央对自己的定位，千万不要追求大而全的发展，比如北京的汽车生产地位比长春和湖北差很多，就不要建设汽车生产基地了；石化、钢铁等重污染也不应该进入北京。对于因第二产业减少而带来财政税收问题，我建议，中央财政应该对北京市做出财政补贴，或者叫做转移支付，因为北京是个特殊的城市，要维护其首都的地位和职能。如果继续发展第二产业，势必造成北京人口规模过于膨胀，人口规模过大，会带来各种城市病，会影响其主要功能的发挥。

　　主持人：政协委员万建中指出,解决北京人口问题最根本的办法就是减少城市间发展的不平衡,您怎么看待这个问题? 城市间究竟应如何协调发展？

　　张车伟：没有人会不同意上述看法，但问题是如何减少城市间发展的不平衡。事实上，减少城市间发展不平衡的过程也就是发展的过程，也是中国全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的过程。

　　孙久文：十六大提出的五个统筹中“区域统筹”和“城乡统筹”，这两个问题解决好了，北京市的人口问题才能得到彻底的解决。

　　另外，北京目前正在规划建设的“新城”，是在北京这个大城市内从空间结构上进行协调。通过新城的开发，使中心城市的一部分功能向郊区转移，包括生产功能、分区管理功能。

　　还有国家发改委“十一五”规划中提出的京津冀区域一体化的实施，对北京缓解人口问题很有好处。相对减少城市间发展不平衡和减少城乡差距来说，现实一些，因为北京对周边城市发展的带动效应还是很强的。

　　刘维新：北京前五十年特别是改革开放近二十年来一直都是摊煎饼式的发展，以中心区域为基础，逐渐往外扩。城市规划的不合理，导致人口居住结构不合理，在回龙观、望京、通州等地区形成了所谓的“卧城”——住宅区，这些人还是要回到城市中心来上班，以致形成了“早上出不来，晚上进不去”的城市交通难题，从而使社会效益降低，因交通负担过重而随之带来严重污染的问题等等。 这些问题不解决好，会影响北京作为首都的城市功能发挥。

　　我认为，第一，两轴-两带-多中心这一城市规划是要严格贯彻落实的，这个问题一解决，北京中心城市的功能和人口就能得到一定的分流，当然这个不是很快就能见效的。

　　第二，我主张北京要着重发展科技产业和第三产业，要把经济功能交给天津。解放前天津就是北方的经济中心，而北京主文化和政治。当然现在去否定当时把北京从消费型城市建设成生产型城市的战略方针是不对的，当时有当时的历史环境。

　　但现在就要用现在的思维去发展了。北京和天津应该结成“双城”，要联合起来，像华盛顿和纽约一样，两个城市都是相隔一百多公里。如果双方都搞经济功能，只能是互相削弱。比如，北京机场比较拥堵，而天津机场利用率只有30%多，如果调整一下，北京机场负责客运，天津机场负责货运，就能妥善解决这一问题。否则守在自己的小摊子里，打不开视野，只能是互相掣肘制约。

　　第三、要发展京津冀北为主要范围的“西渤海湾经济区”，让北京周边的城市尽快发展起来。长三角经济区和珠三角经济区之所以发展较快，就是因为其区域经济发展的基础比较好。区域经济发展好了，将会分解北京城市的功能，逐渐对北京的人口进行疏散。只要产业结构合理调整，就业结构随之变动，人口问题就迎刃而解了，所以，城市间是否能真正协调发展是问题的关键。

　　资料：

　　中国城市发展的“八大病症”：

　　一、城市发展理念缺乏可持续。中国大都市里搞低密度房屋、城市中心区绿化等。中国人均土地少，资源约束强，城市化发展方向应是大城市化，但会牺牲一些舒适及带有负面效应，这是现代化的一种无奈。

　　二、对汽车进入家庭速度预估不足。

　　三、住房群体在城市的分布结构不合理。高收入者或社会经济地位相对高的居住群体集中在城市中心区，而中低收入者被逐步向非中心区特别是郊外分散。结果是增加了城市内的交通总量。

　　四、市中心区房屋密度过低。这既指房屋间的间距较大更是指楼层过低，这种情况，一是加大了交通运输建设的空间跨度，二是使更多的人分散在郊区或远郊区。

　　五、道路低密度化问题严重。中国大城市有许多宽敞的主干道，但小路太少，路网密度严重偏低。

　　第六是封闭式小区割据交通。小区、大院内都有道路(内路)，但由于围墙分隔，切断了与外路的有效对接。

　　七、交通发展模式畸形。城市道路采取环路与立交桥结合的方式，结果因路口太少出现拥堵。

　　八、把公交优先等同于公共汽车优先。中国大城市发展地铁严重滞后。