樊纲：国有资产管理缺失最高决策机制

　　应在人代会的层面上设立一个“国有资产委员会”，来决定国有资产在不同形态之间的转化

　　文/樊 纲

　　我相信国有企业的问题首先是国有资产的问题，即产权层面、资本层面的问题。从产 权角度来看，我们首先必须清楚国有资产是以不同形态存在的。

　　国有资产“有进有退”是形态上的转换

　　一般来讲，国有资产主要有三大类存在形态：经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性资产。不同形态的国有资产是可以相互转化的。

　　现在国资委所管的资产基本上是经营性资产。而经营性资产一般分为两块：一块是生产性企业中的经营性资产，还有一块是金融企业的经营性资产，后者现在还没有包含在国资委的管理范围当中。去年，由于要给两家国有商业银行注资，发现没有所有者代表，所以成立了一个中央汇金公司，这是一个进步，但其它大量的金融资产的所有权由谁来行使？现在还不明确。

　　第二大类是非经营性资产。非经营性资产首先一大块就是国家利用各种资源、各种收入，投资形成的各种公共基础设施。这块资产以后将来会越来越多。政府真正的职能，甚至惟一的职能，应该是提供公共服务，至少有一些定价不容易、不可定价的公共基础设施要用公共财政来提供。

　　公共资产里面还有一类不属于基础设施，但属于公共服务。比如我们的社保基金或者一定类型的社保基金也属于公共资产。

　　第三大类属于资源型资产。资源型资产可分为两部分：一部分是国家占有的土地。另一部分属于探明或者没有探明的潜在的矿产资源，这种东西一旦开发出来就变成了资本。这也属于国有资产或者公共资产，通过产权交易它也可以变为私人资产。

　　国有企业的经营性资产，由于有了国资委，大家看得比较清楚了，非经营性资产、资源性资产恐怕都没有账。

　　在我看来，所谓国有资产“有进有退”，真正的意义是国有资产的存在形态要有进有退，要使大量经营性国有资产形态退到非经营性资产形态。只有实现了这个转换，才会有所谓政府职能的转换，从过去管企业、管经营性资产、管经营性企业到真正履行政府应该履行的职能——提供公共物品，把过去那些经营所得收回来，投入到公共基础设施上去，为全体人民、全体企业服务。这种意义上的“有进有退”，能够说得清楚；而什么是战略性行业？什么不是战略性行业？什么是竞争性行业？什么不是竞争性行业？什么行业该进？什么行业该退？是说不清楚的。

　　那么国有资产的变卖、重组，理论上就不存在国有资产的任何流失，只是形态的转换。形态转换的意义在于不是越多的经营性资产越好，不是越多的经营性国有企业越好，但是国有资产可以越来越多。国有资产越来越多，主要的形态将是非经营性公有资产(比如社保基金)和公共设施。中国的发展、社会的发展，需要更多的公有资产、公共服务，而我们在这方面现在是欠缺的。

　　谁来决定国有资产形态的转换？

　　接下来的问题是：谁来决定国有资产形态的转换？这就涉及到国有资产管理体制的问题了。现在的国有资产管理体制还是管企业，基本的口号和目标是“实现国有资产保值增值”。但是我们想想，保值增值以后，国有企业利润越来越多，自己花的钱越来越多——因为没有交给国家(除了33%的企业所得税)，越多的话管起来不是越难吗？而且现在形成的国有资产当中有一大部分是过去国有企业“截流”职工社保、养老金等形成的收入，存在于经营性资本当中，并没有转化为公有资产形态。这里有几方面的国有资产形态转换问题，包括经营性资产当中生产性经营资产向金融性资产转化的问题，这还可以说是企业层面上的问题。但是经营性资产向非经营性资产，包括向基础设施建设方面的转移，包括向社保基金方面的转移，这种形态的转化谁来做决定？谁来决定国有经营性资产的买卖？谁来决定变卖资产的收入转为其它社会资金？现在我们的两个国有资产管理部门(国资委和财政部，编者注)是互不相连的，所以管理是无序的，更不用说金融性国有资产的所有者缺位了。

　　私人老板最重要的就是决定两件事，第一件事是决定自己的资产卖不卖？卖完了投到哪儿去？第二件事是选择一个好的代理人来打理这些资产。在国有资产管理问题上，大家似乎把注意力都集中在如何选择好的委托代理人上，但委托代理人的基本职能决定它没有权力去推动国有资产形态的转化。现在国资管理的现状是没有一个机构来认真检查、监督各种国有资产形态存在和使用的情况，从而来决定国有资产在各种形态间的转化。这是一个最重要的所有者职能缺位问题。

　　最高决策机构的缺位，导致我们要国有资产干什么都不清楚，要国有资产保值增值以后干什么也不清楚。我们能不能用国有资产干点国家需要的事情？比如将来需要打仗，国家的财政收入不够，我们要不要变卖国有资产用做军费？或者社保基金不足，我们能不能用国有资产来充实社保基金？或者中国要建造航空母舰，能不能通过变卖国有经营性资产的收入来支持。国有资产就应该做这些大事，为全国人民的利益服务。前两年准备搞国有股减持，当时目的是为了补充社保基金，但是推进不下去，因为部门之间有不同意见。为什么？难就难在谁来授权国有资产的变卖。

　　建议在人大设立“国有资产委员会”

　　由于全国人大今年年底要启动制定《国有资产管理法》的立法程序，我们做了一些课题研究。我认为，国有企业管理体制应该至少是三级到四级的管理体制，最高一级就是在人代会的层面上有一个“国有资产委员会”。这个国有资产委员应该做什么事情呢？

　　第一，要监督全部国有资产管理部门定期提交国有资产平衡表。我们现在的财政部门有预算表，每个企业都有资产负债表，整个国有资产大盘子却没有一个涵盖所有国有资产，包括经营性资产、非经营性资产和资源性资产的平衡表。

　　第二，决定国有资产形成收入的使用和分配。比如现在国有企业的利润，很大程度来自于资源性收入。这些收入怎么分配？谁来决定？多少利润应该返还给企业？多少利润应该拿出来搞公共建设？

　　第三，也是最重要的一点，就是决定国有资产的处置。比如国有资产委员会可以决定某年卖一亿元经营性资产用于国防建设或者补充社保基金。国有资产保值增值以后，到了最高层次，就要决定要多少资产继续作为经营性资产，多少资产拿出来去实现社会福利最大化或国家利益最大化。

　　第四，选择一个好的“国有资产管理委员会”，相当于现在的“国资委”。它的任务是经营性资产的保值增值，非经营性资产的保值、维修、维护。社保基金也要保值增值，也要能够自我运转。

　　在这里，我特别想讲一讲资源性资产，这是我们国家国有资产的重要组成部分。资源性收入是全民收入的重要组成部分，原则上应归全民所有。而现在的情况是什么呢？我们把资源无偿交给一个企业，当然主要是国有企业，生产出来的收入全部以国有企业的利润形态存在。比如现在中石油、中石化资本溢价的收入，本来应是全国人民的资源性收入，不是它经营产生的利润。还有我们的电信资源、电视频道资源本来也是全民的资源，现在无偿被个别企业占用，实现的收益成为企业自己的收益，这是造成各个行业苦乐不均，收入差别悬殊的根本原因。由于资源性收入没有界定，还是一笔糊涂账，所以这些年，有的垄断性国有企业在海外上市后，导致那些本应属于中国人民的资源性收入被国际资本占有。这是完全没有道理的。

　　国有资产管理再下面的层次才谈得上经营管理体制，才到了国有资产经营管理公司、控股公司和企业层面上，而只有搞清楚了国有资产在形态上应该有进有退，这些具体的层面，才好操作。只有搞清楚了国有资产存在的目的、管理方式，才会明白未来国有资产的存在方式更多的将体现为参股的形态，由各种股份公司来经营经营性资产和非经营性资产，使社会的效益得到提高，使国有资产的效益借助其它资产的盈利动机和避免亏损的约束机制来实现。

　　(作者系中国改革基金会国民经济研究所所长，文章根据作者在“2005中国脑库年会”上的发言整理，未经本人审阅)