吴仲斌：关注影响粮食综合生产能力的五大要素

　　学者论坛 吴仲斌

　　粮食安全涉及到粮食生产、粮食流通、粮食消费三大领域。但粮食安全问题更重要的不是流通问题、不是消费问题、而是粮食生产问题。进一步地，粮食生产决定于粮食生产能力，从而粮食安全最终是粮食综合生产能力问题。

　　粮食综合生产能力问题其实可理解为经济增长问题。经济增长因素可以抽象为五大类：土地、资本、技术、劳动、制度。根据粮食产量＝种植面积×亩产量，粮食总产量取决于种植面积和亩产量，排除气候影响等人类不可控因素，粮食潜在生产能力最终决定于投入粮食生产的土地、资本、技术、劳动、制度等五大生产要素状况，即粮食生产用耕地、农田水利等农业公共基础设施、科技发明及其推广应用、地方政府的积极性和农民的积极性、涉农相关制度与政策等五大方面将最终决定粮食综合生产能力。但这五大要素的现状堪忧。

　　一、土地

　　1、可耕地面积减少。我国土地资源紧缺，新增可耕地潜力有限。如下两个因素导致耕地面积进一步减少，一是退耕还林，但这个因素只会在短期内存在，而且，退耕还林地多数不适合种粮食，所以退耕还林对粮食有影响，但影响不大；第二大因素是国家建设用地，这个因素会长期存在，尽管坚持“占一还一”的政策，但占用的多是良田，补充的多是旱地，主要原因是随着县域经济的发展，县城建设、小城镇建设及城市基础建设的需要，此外还有国家大型基础设施建设等，这个因素直接导致粮食种植面积下降。

　　2、农业产业结构调整。农业产业结构调整，经济作物种植面积增加，它虽然不会导致永久性的耕地面积减少，不会降低潜在的粮食综合生产能力，却会导致当年粮食种植面积下降。

　　3、土地撂荒。尽管农民对土地有很深的感情，而且留下来种田的农民除了种田外，没有别的选择，所以土地撂荒并不严重。但是由于外出打工多、农转非、粮价低、水源不好、生产资料价格高，土地撂荒在不同的地方还是不同程度地存在，同样导致当年粮食种植面积下降。

　　4、土壤肥力逐年下降。近年来土壤肥力呈现逐年下降趋势，特别是有机质含量下降甚为严重，造成土壤板结、团粒结构差，耕作层浅薄，蓄水保肥能力差、不耐旱、不耐寒，病虫害发生频繁，亩产量难以提高。原因在于，一是缺乏绿肥，自农村实行承包责任制至今，绿肥种植逐年减少，尤其是近十年来，绿肥生产几乎是空白状态。二是有机肥积造严重不足。目前农户除施用自家有限的猪牛羊粪外，几乎不再积造其它的有机肥，但自家养的猪牛羊有限；塘泥这种最好的有机肥全都被遗忘。三是看重施用化肥，种卫生田，造成对土壤掠夺性生产。

　　二、资本

　　1、原有水利设施维护不足、老化严重，有效灌溉面积减少。现有水利设施大部分是在50—60年代修建的，经过40多年的运行，特别是承包制以来，由于维护不足，存在很多问题：一是水库淤积，库容和蓄水量减小。表现为病险水库数量增加，水库蓄水下降，现有水库实际可蓄水量远远低于设计有效灌溉面积。其主要原因是库区水土流失严重，人为地开荒种地等破坏植被。二是渠系老化、不配套、年久失修。其主要原因是目前国家和地方对小型水利设施的投资少，同时各中型水库征收水费困难，对渠系维修资金极少，渠道清淤不彻底，渠系淤塞，许多渠道渗漏严重，下游渠系无衬砌，年久清淤不彻底，对渠系下游灌溉影响大。三是机井利用率低，主要原因是地下水位逐年降低以及管理等存在问题。

　　2、政府投资不足。近年来政府启动的水利设施建设主要有：渠道硬化、病险水库除险加固、治理水土流失、兴建供水水库、引提水、灌区配套与改造、中低产田改造、节水灌溉、优质稻米工程、小流域综合治理(水土保持)。受益乡镇农户普遍反映这些水利设施真正体现了“水利是农业的命脉”的作用，为粮食增产、农民增收起到了决定性作用。

　　但总的来说，家庭承包制以来政府投资不足，水利基础设施比以前变差，已有设施维护困难，新增投入不足，建设速度赶不上折旧速度，有效灌溉面积逐年减少。

　　此外，许多地方反映，水利工程水费征收现状是”一少两低”。“一少”是水费计收面积逐年减少；“两低”是水费征收标准低和征收到位率低。而且，水费一般交由水库管理委员会使用。而水库管理委员会实行自收自支，在人员臃肿，经费不足的情况下，很难保证资金用于水库维护。

　　3、集体和农户建设动力不足。实行承包制以来，农村集体与农户进行农田水利建设积极性不高，难以组织群众开展农田水利基本建设，农田水利基础设施有人使用但无人管理，出现“公共地悲剧”。即使组织开展这项工作，因为年轻力壮的农民都外出打工，也是劳力不足。农村税费改革取消“两工”、村内实行“一事一议”后，矛盾更加突出。

　　三、技术

　　1、生物、化学技术及其推广应用有利于提高亩产量。生物化学技术有的能直接提高单产，有的能增强抗旱、抗涝、抗虫害、抗倒伏，从而间接提高单产，如高产、优质粮食品种，化学除草技术，叶面施肥技术推广，病虫综防技术推广，等等。近年来的技术推广对粮食增产起到了很大的作用。

　　2、机械、物理技术推广应用对粮食生产影响不大。尽管农用机械技术的推广应用提高了粮食生产单位时间的效率，减轻了劳动强度，降低了作业成本，有利于稻草还田，特别是有利于种田大户。但只要不存在土地撂荒，不存在因天气而需要抢收抢播，机械技术对粮食总产出能力影响不大。此外，机械技术的推广应用所要求新建的机耕道、板车道，占用了部分耕地。

　　3、复种指数提高空间有限。大多数地方土地利用比较充分，尽管复种指数有提高的余地，但上升空间有限。

　　四、劳动力

　　劳动力问题涉及到三个方面：劳动者数量、劳动者素质、劳动者积极性。与粮食生产直接相关的利益主体(劳动者)可分为两类：地方政府和农户。粮食主产区的地方政府和农户实际上都是“经济人”，二者的种粮积极性都取决于种粮收益和成本的比较。

　　1、如果不考虑政治和社会因素，纯粹从经济角度考虑，地方政府发展粮食生产的积极性不高

　　(1)本级地方政府从粮食生产中汲取的财政收入减少。原因有二：其一、经常性的农业税减免政策，引起的农业税收入短收。主要包括三项，a、鼓励发展生产减免。b、灾歉减免。c、社会减免。其二、农村税费改革，尽管有中央财政的转移支付，但低于农业税减免额，农业税收入净减少。

　　(2)发展粮食生产增大地方政府本级财政支出压力。表现在：一是本级农口系统行政、事业单位人员的人头费和办公费。二是本级发展粮食生产的水利建设等支出。三是上级农业综合开发项目的配套资金。四是上级扶贫项目的配套资金。五是上级粮食风险资金项目的配套资金。六是“三补”的配套资金。

　　(3)发展农业不如发展工商业。无论是从财政收支的角度考虑，还是从GDP增长的考虑，抑或是从政绩考虑，地方政府发展工商业的积极性高于发展农业的积极性。

　　2、农民种粮的积极性提高，但后劲不足

　　(1)从不同的时期纵向比较，农民种粮的积极性提高。主要原因有三，一是粮食直补、良种补贴、购机补贴。二是农村税费改革。三是粮食价格上涨，并实行最低限价收购制度。

　　(2)从不同产业的横向比较，农民种粮积极性后劲不足。原因有二，一是务农种粮不如打工、不如种经济作物。二是化肥、农药、燃油等生产资料价格上涨，粮食涨价收入被抵消。

　　(3)种粮劳动者的数量减少，但对粮食生产影响不大。由于务农不如打工，大量劳动力外出，但农业人口大量过剩，种粮人数减少不会影响粮食生产。

　　(4)种粮劳动者的素质下降，给粮食生产带来不利影响。外出打工增加导致“老人”农业、“妇女”农业，种粮劳动力素质普遍不高，新技术推广应用受到影响，大多数农民是凭经验种田，别人怎么种田，自己就怎么种田。

　　五、制度

　　1、财政制度使资金使用效率不高

　　(1)支农资金投入结构不尽合理。支农支出中，直接用于流通环节的补贴过高，用于建设性的支出比重不高、用于农民可以直接收益的中小型基础建设的比重较小，一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病虫害控制、社会化服务体系等缺乏足够的投入保障。

　　(2)支农资金管理体系不完善。一是财政支农投入高度依赖上级政府，地方财政连“吃饭”都不能保证，很难再向经济效益相对较低的农业追加投入；二是支农支出实行分块管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间不协调、重复投入，力量分散，有限的资金不能形成合力；三是财政支农资金使用监督机制有待完善。

　　2、金融制度使资金投入不足。主要表现为，(1)邮政储蓄系统只存不贷，取走了农村本已有限的资金，实际是在“抽血”。(2)商业银行在农村没有分支机构，不可能为农村粮食生产“输血”。(3)政策性银行的资金投向受到严格限制，也不可能为直接粮食生产提供很多资金支持。(4)农业保险在农村基本是空白，粮食生产风险基本由农户自己承担。(5)现在真正为粮食生产提供直接金融服务的只有农村信用社，但信用社同样存在严重的“离农”倾向。其结果是农户特别是种田大户资金短缺。

　　3、粮食生产社会化服务体系不健全

　　(1)生产领域的社会化服务体系亟待加强。如农业技术推广工作：①农技推广网络不完善，具体表现为村级没有农技推广网络，县、乡级农技部门技术设备落后，农技部门之间的配合，联系较少。②农技人员自身素质不高，具体表现为专业知识陈旧、老化，多年来一直未得到过培训。③农技推广经费不足，目前的经费只能维持农技人员的基本工、根本没有资金用来进行农技推广，导致许多试验、示范无法开展。

　　(2)流通领域的社会化服务体系不利于粮食生产。一是粮食流通体制问题，粮食风险基金县级财政配套，地方财政难以兑现；二是粮食主产区和主销区的仓储平衡困难。三是农业生产资料供应，主要是种子、化肥、农药价格上涨，质量难以保证。

　　上述种种，为了提高粮食综合生产能力，确保粮食安全，从影响粮食综合生产能力的五大要素方面着手，加强土地管理、加强防洪排涝与抗旱水利基础设施建设、加强粮食生产科技开发与推广应用、调动地方政府和农民的两个积极性、完善粮食生产相关制度是当前政策必然的选择。

　　(作者单位：农业部农村经济研究中心）