陈淮博士访谈录：解读住房保障制度

　　——建设部政策研究中心主任陈淮博士访谈录

　　住房保障制度就是保障人人有房住的制度；

　　住房保障制度应是一个多数人受益的制度；

　　我国的住房保障制度要重在解决特殊性问题；

　　我国的住房保障制度只能以低水平、广覆盖为目标；

　　我国的政策不会鼓励奢侈性的住房消费，不会去保障人们买大房子

　　权威访谈本报记者 柏晶伟

　　住房保障制度就是保障人人有房住的制度

　　中国经济时报：一段时间来，解决住房困难、改善住房条件成为了人们普遍关注的焦点。“穷人能否买得起房子”也引起了很多争论。您能否谈谈政策将如何保障老百姓“居者有其屋”？

　　陈淮：首先说明，我所说的都只是研究探讨性质的学者个人意见，不代表任何政府部门。

　　我们先得破解一下这个题目。“居者有其屋”实际上包含两层含义。一是“人人有房子住”，二是老百姓在自己私人财富中拥有住房这种资产。“有房子住”和“拥有房产”是两个不同的社会发展与政策、制度目标。您的问题实际上是指前一个目标，也就是“人人有房子住”的问题。其实质是我们应当建立一个怎样的住房保障制度的问题。

　　中国经济时报：什么叫住房保障制度？

　　陈淮：简单说就是，在社会发展中，买不起房子的人也得保障他们有房子住。这是一个文明社会起码的目标。因为住房是人生存的必要条件。这个制度就叫住房保障制度。这是市场经济下政府必须提供的一个“公共产品”。

　　中国经济时报：我们有住房保障制度吗？或者说我们现在的住房制度完善吗？

　　陈淮：住房保障制度是一个包含范围很广的概念。应当说，在改革开放前我们也是有住房保障制度的。就是在“人民公社”那个“一大二公”体制下，我们也始终保留了农民的“宅基地”政策。在计划经济年代，我们曾长期实行“福利分房”。广义地说，“宅基地”、“福利分房”都是住房保障制度的一种具体形式。就是低生产力水平下保障“人人有房住”的制度。“宅基地”政策迄今仍是保障占三分之二人口的农民住房需求的基本制度。上世纪90年代初中期，我们实行“鼓励单位自建住房”的政策，因为当时长期积累下来的一大批职工、居民的住房困难迫切需要解决。最近建设部出台的拆迁政策明确规定，未落实被拆迁人安置措施的项目不准拆迁。就是你没给我解决好搬迁居住条件时不能拆我的旧房子。在一定意义上说，这也是住房保障制度中的一个组成部分。保障被拆迁人在自己没有力量解决住房问题时也得有房子住。

　　住房保障制度应是一个多数人受益的制度

　　中国经济时报：但是城市中的“福利分房”制度停止了。这是否意味着城市居民都只能靠自己的收入买房子住呢？

　　陈淮：这是一个很大的误解。住房市场化、商品化是改革的一大进展，是从计划经济向社会主义市场经济转变不可缺少的一环。土地、住房等这些在国民财富中占比重最大的资源不进市场，我们就不可能真正实现向社会主义市场经济的转变。但是，依靠市场配置住房资源，并不等于就是人人都只能依靠自己的收入买房子住，也不等于说人人都只能靠市场化竞争、自主分散决策来获取住房。房子是一个价格相对昂贵的消费品。从国外发达国家的经验和客观规律看，就是全面小康实现之后，也不可能人人都买得起房子。因为社会中总会有一部分低收入群体、特困群体因为种种原因一辈子也无法获取足够的收入来买房子。还有一个占比重更大的工薪阶层，他们虽然有可能积攒起一些买房子的钱，但可能不够，或者需要很长时间。在市场经济下，为了保障每个人都有房子住，政府就需要实施一些特殊的政策措施来帮助这些单纯依靠市场解决住房有困难的群体。这个政策体系的总称，就叫做住房保障制度。住房保障制度和失业保障、养老保障、医疗保障等都是社会保障体系的组成部分。

　　中国经济时报：住房保障制度应当包括哪些方面？

　　陈淮：从我国的实际情况看，简单说，这个保障制度的包括四个基本方面。

　　第一是住房公积金制度。很多人以为住房保障制度只是和“穷人”有关，其实这个认识不确切。不穷的人，或者不那么“穷”的人，包括中等收入者阶层，都可能和住房保障制度有关。住房公积金是社会受益面最大的住房保障制度。几乎所有的工薪阶层都可以通过这个制度受益。这个制度包括雇主与雇员共同缴付、对公积金部分免征个人所得税、在购房时除个人帐户累积部分外还可利用公积金贷款购房、以及公积金贷款实行优惠利率等几个组成部分。这是一项强制与鼓励相结合的制度；是一项帮助普通工薪阶层弥补购买力不足，能够较早、较快，实现购房目标的保障制度。住房公积金制度之所以是一项政策性的保障制度，和把钱直接发给雇员的不同之处就在于，一是强制性地调整人们的消费结构，人们必须把一部分收入积累起来用于住房消费；二是具有社会统筹和互助性质，人们可以从社会归集的公积金中贷款用于住房消费；三是可以享受政府规定的免个人所得税和低息贷款等优惠条件。我们首先要大力完善和发展的，是这项住房保障制度。这是保障普通老百姓市场化购房的最重要的政策参与渠道。

　　第二是针对低收入群体的半市场化方式的保障制度。社会总有一部分低收入群体，他们的收入很难积累起按市场化的房价买房的规模。那么政府就可以通过减免土地出让金或提供土地补贴、减免税费等方式建设经济适用房、廉租房等来保障他们的住房需求。经济适用房既然是一种“政策房”，就应当在档次、面积以及购房者收入水平上有一定的限制。过去一段时期来，我们在经济适用房这个问题上的政策规定不够明确，结果出现了超大户型的“经济适用房”和富人大量购买经济适用房的弊端。这个问题目前已经有所纠正。但在保障供给结构中经济适用房所占比重上，目前政府的强制力仍不充分。在完善的经济适用房制度中，政府应当对每年住房开工面积中必须包括多大比例的经济适用房作出强制性的规定。

　　第三是针对困难群体的非市场化保障方式。经济适用房毕竟还是让购房者去“买”。有些困难群体连经济适用房也买不起怎么办？还可以建立政府贴息的制度。例如人均收入低于某一个水平的家庭购买经济适用房时，由政府补贴贷款利息。贴息也买不起怎么办？可以由政府提供廉租房。这可以根据家庭收入水平制定不同政策。

　　第四是针对特困群体的救济方式。最后还有少量特困群体，他们连廉租房的租金也付不起怎么办？社会也得有制度来保障他们的住房需求。办法就是特困家庭采取政府提供贴租的方式。

　　我国的住房保障制度重在解决特殊性问题

　　中国经济时报：这四个方面是否就构成了完整的住房保障制度？

　　陈淮：一般说，这四个方面就可以保障“人人有房住”的目标了。因为最后住不上房子的人都可以由政府的廉租房和贴租等政策“兜底”。但我刚才说了，这只是基本方面。在很多具体环节，我们还需要有更严密的制度规定。例如前面提到的关于拆迁安置的强制性政策。

　　上述这四个方面只是就一般性而言的。我国是一个发展不平衡的大国，从我们的具体国情出发，住房保障制度还需要有针对特殊性问题的方面。例如，我国最大的国情之一，是我们正处在大量农村剩余劳动力向城镇转移的过程中。几亿农村人口要在一个不太长的时间内转移到城市，怎么保障这样一个庞大人群的住房需求？我们还非常缺乏经验。目前在北京这样的大城市中，有上百万人住在“地下”，或者餐馆等营业场所，或者城乡结合部违章建的出租房中。再如，参加工作时间不长的年轻人购房显然存在困难。个人积累不足、工资不高，成家生子又使他们对住房的需求十分迫切。他们的住房需求同样应当有专门的政策保障。又如，近年来我国广大农村出现了农民反复拆建住房造成资源浪费的问题、住房安全的问题、住房基础设施配套的问题以及节省土地的问题等。这些问题都需要通过适度集中建房来解决。这就需要完善村镇住房建设中的保障体系。还比如，城市化进程中拆迁造成，一部分低收入群体居住地远离核心市区，“有了房却坐不起车”的问题；城乡结合部出现的“城中村”问题；老工业基地等社会失业率较高、住房改善速度明显滞后地区的住房保障问题等。这些问题都是迫切需要我们深入研究并尽快完善的方面。

　　中国经济时报：提供住房保障是政府的责任。那么控制房价过快增长，调控房市供求是不是也属于住房保障制度的组成部分？

　　陈淮：在所有国家，政府都会对房价、房市以及住房供求采取一定的调控措施。尽管有的国家是鼓励住房消费为主，例如美国，人们买房子可以享受减免个人所得税；有的国家是限制奢侈性住房消费为主，例如日本，住大房子、好房子要交纳很高的不动产税。为什么呢？因为房地产市场的价格波动情况、供求平衡情况可以直接影响到国民经济的整体运行状，影响到有限资源的优化配置程度，影响到社会公平的实现程度。但一般说，这种干预还不属于住房保障制度。尽管这种干预也会在一定程度上影响到住房资源在不同人群之间的配置状况。和上述住房保障制度的实现方式不同，政府在实施这些调控时所采取的政策手段，主要是土地政策、货币政策和税收政策，例如增加或减少土地供应、紧缩或扩张货币供给以及调整利率，调整房地产的持有或交易环节的税赋结构以及调整税率等。

　　现在很多人有一种误解，认为实现住房保障的办法就是政府干预房市，把价格降下来，让穷人买得起房。政府肯定应严控“暴涨”、“暴炒”等局面。但简单地采取限制价格的办法，结果可能是富人买了更多的房子，占有更多的住房资源。这种不良局面在前些年经济适用房的供给中已经出现过。那怎么办呢，更有效的办法是加大中低价位住房的供给。按照中央要求，当前政策研究的重点之一就是如何采取更有效的措施加大中低价位的住房供给。此外还可以对房地产的持有环节累进征税，让占有过多资源的人支付更高的政策代价等。

　　我国的住房保障制度只能以低水平、广覆盖为目标

　　中国经济时报：“个人集资建房”是不是一个保障老百姓住房的有效措施？这种方式是否会受到政策鼓励？

　　陈淮：我们得明确一个事实。城镇居民个人自建住房，或者集资建房并不是一件新鲜事。2004年我国商品房销售总量为3.7亿平方米，这其中还包括商铺、写字楼等非住宅部分；而同年我国城镇居民住宅竣工面积是5.5亿平方米，这个数字专指住宅。商品房销售量减去非住宅后与城镇住宅竣工面积之间的差距，就是居民自建住房或“单位集资”建房的部分。也就是说，迄今在我国，自建住宅仍是住宅供给中占比重最大的部分。大致估算，2004年由开发商通过市场卖给居民的住宅在城镇居民获取的住房中只占三分之一左右。这还是过去几年停止实物分房以后比重不断提高的结果。此前自建住房所占比重还要大。事实上过去很多“单位自建”也采取个人集资的方式。因此，政策从来也未限制过居民自建住房。但我认为，个人集资建房只是一种特殊的房地产开发形式，并非是住房保障制度的组成部分。这种方式在国外很常见，叫做“合伙建房”。其内涵就是“自己给自己当开发商”，或者说“自己建房卖给自己”。其实，这种“合伙建房”本身的形式也是很多样的。例如开发商可以就某一特定项目向未来购房者募集投资，购房者投多大比例的资就分多大比例的房子。比如说你投资其中一栋别墅，这个别墅建成就归你。开发商只扮演一个委托代理人的角色，受投资人委托把人们各自认购的房子建起来。还有一种形式是集资人成立一个“项目公司”，这个公司就是一个规范的法人性质的开发商，可聘请专业化的经理来替大家打理。但这个公司的使命就是特定项目本身。房子盖完，这个公司的使命就完结。这些都叫合伙建房。之所以有这些不同形式，是因为毕竟房地产开发是需要较多专业知识和一定资质要求的。上述这些形式可以更好地把“自建”之惠与专业化的开发商之长密切结合起来。不论哪种形式，与开发商把房子建成后卖给购房者不同的是，合伙建房意味着原来由银行和开发商承担的房地产市场风险将由集资建房人自己承担。

　　中国经济时报：回到“居者有其屋”的话题。停止实物分房的住房制度改革，其目标不就是住房市场化吗？让老百姓自己买房子解决住房问题，“有房子住”和“拥有产权”不就是一回事了吗？

　　陈淮：在政策和制度意义上不是一回事。人人都买得起房子，或者说大多数人买得起房子，这是一个已经可以预见、但仍需一个较长发展时期才能实现的目标。2002年党的十六大提出了“全面建设小康社会”的战略目标。这个目标明确提出，“全面小康社会”的标志之一就是“家庭财产普遍增加”。从总体上说，经过改革开放以来的长期发展，我们已经走过了让老百姓的收入水平可以满足当期消费支出的阶段，即“温饱”阶段。我们也走过了让老百姓的收入满足支出后有所节余，开始拥有存款等金融资产的阶段，即有点“家底”的“总体小康”阶段。现在我们正在走的，是让老百姓不仅有私人财富，而且实现私人财富的加速累积；不仅使少数人不断累积私人财富，而且要大多数人实现为“家庭财产普遍增加”；不仅存款、债券等金融资产等增加，而且住房等不动产也成为老百姓私人财富中的重要构成。这才是全面小康社会。这是“居者有其屋”的第二层含义。这个目标也是我们的政策和制度一定要实现的目标。但这不是现在、短期就可以达到的目标，而是一个长期战略发展的目标。我国是一个发展不平衡的大国，是一个发展基础薄弱、资源有限的发展中国家。可以断言，就是全面小康实现之日，也仍会有一部分人买不起房子；而且在买得起房子的人中也并非都拥有住房的全部产权。譬如到那个时候，一个“按揭”购房者还有五成的房款未还完，住房这种资产实际上还只有一半属于他。

　　还有必要强调，作为一个人多地少、资源有限的国家，在一个相当长时间内，我国住房保障制度还只能以“低水平、广覆盖”为目标。譬如公积金只能为老百姓购房提供少部分资金保障；能真正享受政府政策性补贴的主要是很少的一个特困群体。我们还不可能和发达国家去简单比较居住条件，也不可能和这些国家去比保障水平。此外，即或我们的社会富裕程度提高了，政策也不可能去鼓励奢侈性的住房消费，不会去保障人们买大房子。因为我们没有那么多土地，没有那么多能源。节能省地是我们住房政策中最重要的基本原则。