中国脑库论坛：国企产权改革的新路径在哪里

　　国企产权改革的新路径在哪里

　　——“中国脑库论坛”前瞻性研讨综述

　　特约记者 柏晶伟 深圳报道

　　过去一年关于国企产权改革中国有资产流失问题的争论余音未尽，一场有关国企产权改革的宏论又于新年伊始之际在深圳展开

　　1月15日，由综合开发研究院(中国.深圳)主办的“2005中国脑库论坛”，再次聚焦国有企业产权改革。

　　20世纪80年代末期，中国改革开放和现代化建设迅猛发展。在党中央、国务院的倡导下，以马洪、李灏、陈锦华、蒋一苇、高尚全、林凌、纪中等为代表的116位经济学家、企业家和社会活动家，自愿联合、共同发起创办了综合开发研究院，并明确提出“综合性、民间性、自主性、开放性、公益性、非赢利性”的办院方针。

　　1996年7月，研究院迁至深圳银湖专家公寓，并在公寓楼顶高高竖起“中国脑库”四个大字，以此作为自己的奋斗目标。此次举办的“2005中国脑库论坛”，是研究院推出的又一论坛品牌，旨在“探索前瞻的理论思潮，研判务实的政策取向；构筑专家咨询网络，建设智囊交流平台”。

　　论坛将关注的目光放在国有企业改革上，是继2004年在学界掀起的“郎顾之争”讨论的又一次回应，同时也是对现行国有资产管理体制改革方案的一次检讨。

　　怎样看待国有资产在转换中的“流失”？

　　“郎顾之争”讨论的一个核心问题是“内部人控制”，“内部人控制”的背后是国有资产的流失。

　　国有企业改革过程中国有资产流失的渠道很多，有人将其归类为公开流失和潜在流失两种。公开流失是指看得见、摸得着的国有资产流失。如“59岁现象”，有的企业管理者，在自己即将退出权力舞台之际，利用对企业的实质控制权，把国有资产公开转化为个人收入；有的企业管理者利用金蝉脱壳的形式，以实行股份制改革为名，把优质的国有资产剥离出来，成立股份制公司，由自己直接掌握，而把劣质资产和冗员、债务、亏损业务等留在母公司；有的则在外资购并国有资产中，低价出售国有资产；也有的利用MBO(管理者收购)的形式，管理者低于正常价格买下国有资产；还有的在国有资产转让和出售过程中，暗箱操作、低估漏估国有资产，低价转让国有资产，使国有资产大量流入个人腰包。

　　据初步估计，国有资产转让过程中，采用公开拍卖形式出售的国有资产价格一般比资产评估机构的评估价格高出10%左右，而采用私下交易方式出售国有资产的价格一般比评估价格低30%左右。

　　潜在流失是指国有资产收益的流失。如有的国有企业在经营中存在内部人控制泛滥，经营者利用对企业的实际控制权，捞取个人好处，拼命增加个人在职消费，购买豪华轿车，购置高档办公场所和住宅，吃喝玩乐的费用都计入企业成本，挤占利润，造成企业亏损；有的则通过关联交易，从关联企业如朋友、亲戚的公司中高价购进原材料、设备等，从关联企业中获得回扣款，却增加了企业成本，降低了企业利润；有的甚至通过隐蔽的方式把企业利润转化为个人账户上的存款，然后声称企业亏损。

　　郎咸平教授指出了以上情况的存在。这也是人们质疑国企产权改革的关键所在。

　　根据经济学上的基本划分，资产的存在形式基本有两种：经营性资产和非经营性资产。经营性资产又细分为两类：一是生产性企业的经营性资产，一类是金融市场中的经营性资产。国资委管理的资产基本是经营性资产，但不包括金融资产。非经营性资产有多种，包括国家利用各种资源、各种收入、投资形成的各种公共基础设施；不属于基础设施，但属于公共服务的公共资产，如社保基金；资源型资产，其中一部分是国家占有的土地，一部分属于探明或未探明的矿产资源。国有资产存在于这两类形态中。

　　中国改革基金会国民经济研究所所长樊纲指出，国有资产存在不同的形态，而不同形态之间的国有资产是可以相互转化的。国有资产的重组在一定意义上是不同形态的国有资产的重组。买卖国有资产，就买卖本身来讲，国有资产并没有消失，只是转变了形态。

　　“在我看来，所谓国有资产有进有退的意义不是企业经营这个还是经营那个，企业搞不搞民营化的问题，而是国有资产存在形态要有进有退，要从大量搞经营性的国有资产形态退到非经营性资产形态，这是最重要的一个国有资产形态的转化。”樊纲认为，只有实现这个转换，才有所谓政府职能的转换，从过去管企业、管经营性资产、管经营性企业到真正履行自己的应该履行的职能，即提供公共物品，把钱收回来，投入到公共基础设施，为全体人民、全体企业服务。

　　“真正的有进有退是国有形态上的有进有退，说明国有资产的变卖、国有资产的重组没有任何流失、消失，只是形态的转换，形态转换的意义在于不是有越多的经营性资产越好，不是有越多的经营性的国有企业越好，而是非公有资产公共设施的资金形态越多越好。中国的发展、企业的发展、社会的发展，都需要更多的公共资产、公共服务，而我们这方面现在是欠缺的。”

　　中国社会科学院工业经济研究所副所长金碚对此表示赞同。他说，资产存在形态之间的转换，完全可以不涉及资产是否流失的问题，只要产权交易的过程是合法、合规的，在交易的过程中间，交易各方会获益或者会受损，这完全是可能的。在市场交换过程中，如果有一个很好的价格发现机制的话，很难说谁的资产是流失，谁的不是流失。

　　在国企改革争论中，有人提出中国现在出现大量侵吞国有资产的情况，中国中期集团董事长田源认为，这是局部问题，不是整体问题。如果估计错误，就会带来灾难。中国经济改革已经出现了非常强大的民营经济阶层和中产企业阶层，这是非常可喜的现象。

　　国有资产处置由谁决定？

　　国有资产形态的转换、国企产权改革涉及现在国有资产管理体制。现在国有资产管理体制改革的基本目标是“国有资产保值增值”。

　　樊纲强调，随着市场经济发展，国有资产保值增值并不意味着越多越好。因为过去国有资产当中有一大部分是国有企业职工社保、养老这一类的收入，现在这部分收入没有投入到养老金形态当中，没有存在于资本形态当中，而存在于经营性资产当中，国有资产重组就是要将这部分退出来，转换为社保基金这一形态。

　　国有资产形态转移有多方面。包括经营性资产当中生产性经营资产、企业性经营资产或者产业经营性资产向金融性资产转移，包括经营性资产向非经营性资产的基础设施建设方面的转移等等。

　　谁来决定国有资产形态的转移？樊纲认为，目前的国有资产管理体制处于无序状态。“谁来决定国有资产经营性的买卖从而转到其他社会资金上去，现在没有这样最高的决策机构做这件事情。国有资产重组的事情基本上没有大的体制框架得以有序进行。”管理无序的背后是所有者缺位，是国有资产的委托代理人界限不清。

　　金碚提出，如果从经济学资产的归属意义上看，中国的国有资产的所有者并不缺位，属全民所有。但在资产处置的决策过程意义上，所有者肯定是缺位的。因为国有资产和私有资产在转换和处置上有很大的区别。对私有产权，可以买卖双方决定，也可以由委托人决定，但也要很好地控制委托人的意志。在处置公有产权的时候，国有资产的处置过程，是一个所有者不可能直接参与的产权交易过程。因为所有者是全体人民，全体人民参与国有资产转移过程的话，只有一种办法就是全民公决，如果不是全民公决，国有资产的转移过程一定是代理人执行的。中国正处在改革时期，不可能由全民机构来直接处置国有资产，只能委托给行政当局，就是国务院，行政当局再把它委托给各种组织、各种机构，这种机构也管不了，然后再委托给其他各级机构。所以，现在国有资产处置的问题、产权的问题，必然要有政治解决机制的参与。

　　他认为，产权改革要解决两个问题：第一，要有一套处置国有资产的规则，谁来买、谁来卖，谁有决定权买，谁有决定权卖，钱归谁，是否以账户的形式进行核算等等。第二，对于参与资产处置过程、代表所有者来处置国有资产的人和机构，要有一个法律定位，国有企业的董事长到底是什么？总经理究竟是什么？他们的职能是什么？国有资产管理委员会是干什么的？最后决策权到底在什么地方？中央管的企业卖了以后归谁？放在哪一个账里面？现在国有资产管理过程当中，中央一级账面上很难表现，钱在谁的口袋里装着都不知道。

　　国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁反对搞国有资产的国有代表，他赞成注资。因为全资所有非但解决不了企业的不良资产，还可能发生大的货币危机。

　　国资委应该做什么？

　　2003年4月6日，国有资产监督管理委员会(国资委)正式挂牌。国资委的职能表述为：

　　“1、根据国务院授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理工作；推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构；推动国有经济结构和布局的战略性调整。

　　2、代表国家向部分大型企业派出监事会；负责监事会的日常管理工作。

　　3、通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度。

　　4、通过统计、稽核对所监管国有资产的保值增值情况进行监管；建立和完善国有资产保值增值指标体系，拟订考核标准；维护国有资产出资人的权益。

　　5、起草国有资产管理的法律、行政法规，制定有关规章制度；依法对地方国有资产管理进行指导和监督。

　　6、承办国务院交办的其他事项。”

　　这在学界也引发了一场热烈的讨论。国资委成立的初衷，是为了解决国有企业出资人不到位的问题。国资委的设立能否真正解决出资人缺位的问题？专家们的看法不尽相同。有人认为，国资委成立对解决出资人缺位有重要作用；有人认为，出资人到位不只是机构设置问题，重点在于体制与机制的变革，成立国资委只是国有资产管理体制改革的一个步骤；还有人认为，国资委的组建不过是在落实“委托——代理”关系，或者说，是“代理”和“再代理”的关系，不涉及所有者问题。一年半过去了，理论上的分歧仍然存在。

　　国资委的成立，解决了一个国企改革中最难的问题：多头管理。国资委把管资产和管人、管事这些职能统一在同一部门，并入中央企业工委，吸收财政部的收益职能、劳动部的薪资职能、原经贸委的改制重组职能以及原计委的企业管理职能，终结了“五龙治水”，这一变化，得到了专家们的普遍认可。但与此同时也引发了另一个问题：这些职能高度统一于国资委，会不会变成“婆婆加老板”，形成新的政企不分，最终把企业管死？在这个问题上，至今无法看到一致的观点。

　　实际操作面的情况是，国资委直接管理的中央企业的数量正在减少，“退出”的国有企业的数量在增加，从中可以看出，改革也正在向预期目标迈进。

　　会不会变成“婆婆加老板”，关键取决于国有资产管理模式。现实中存在着“国资委——国有资产经营公司——企业”三个层次的国有资产管理体制模式，如深圳市的国资管理体制：深圳市国有资产管理委员会——国有资产经营公司——国有资产控股或参股企业。学界有“三层次”和“两层次”之争。

　　樊纲提出，国有企业管理体制应该至少是三级到四级的管理体制，最高一级就是在人代会的层面上有一个最高的国有资产管理委员会。国资委要做的事情是：第一，监督全部国有资产管理部门定期提交的国有资产平衡表，现在整个国有资产大盘子没有一个国有资产的平衡表。第二，决定国有资产形成收入的使用和分配。国有企业的利润，很大程度是资源性收入，这些收入怎么分配，怎么利用，谁来决定，多少利润给企业返还，多少利润拿出来搞公共建设。第三，决定资产的处置。要决定用多少资产继续进行经营性生产，多少资产拿出来满足社会福利最大化的目的、国家利益最大化的目的。

　　在他看来，现在的国资委一定意义上其职权要进一步扩大。具体到管理，各行政主管部门需要磨合、细分，但把一个大的国资委变成一个二级政府，这是有问题的。理顺国有资产管理体制有一个长期过渡的过程。

　　金碚在国资管理体制改革的艰巨性上表示了相同的看法，认为这个过程还远远没有完成，国有企业产权改革当中一定会出现一些问题，不足为怪。

　　深化国企产权改革的基本路径在哪里？

　　国有企业产权改革问题的提出，产生于我国基本经济制度，是我国国有经济战略性重组的必然要求。中国经济体制改革研究会会长高尚全说，公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度，尽管公有制经济有多种有效的实现形式，但是最基本的形式还是股份制，国有经济或者绝对控股，或者相对控股，或者只是参股。这里，国有经济控制的领域和行使控制的形式是关键的问题。因此，不应简单地理解国有经济的“进退”问题，该“进”的地方应“进”足，该“退”的地方就应“退”够。

　　高认为，从总体上看，国有经济仍存在着点多、面广、线长和分布不合理的问题，因此要把有限的国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。但是，无论是“进”还是“退”，都要形成规范运作的制度环境。

　　著名经济学家、综合开发研究院理事长马洪指出，国有企业产权改革必然涉及到公有制尤其是国有制的多种有效实现形式。“多种”和“有效”强调的是，应使国有企业产权实现样式具有“多元化”与“普适性”的本质特征。目前，除少数由国家独资经营的企业外，通过积极推行股份制、实行投资主体多元化、推动垄断行业改革、发展具有国际竞争力的大公司大企业集团、进一步放开搞活国有中小企业，以及深化集体企业改革、促进多种形式集体经济的发展，从而使混合所有制经济在我国蓬勃发展起来。

　　他说，与国外的现代公司制度比较，中国国有企业具有不同的制度背景、产权结构和市场环境。所以，当我们关注中国国有企业产权制度改革的监督机制时，应当谨慎地对待“内部人控制”这个问题。尽管“内部人控制”这个概念是从外国的专家学者那里介绍过来的，但是我国的专家学者已经比较理性地提出了如何正确解决国有企业“内部人控制”问题的对策和方向。为了有效克服“内部人控制问题”，以英国和美国为代表的部分国家形成了借助于完善的资本市场与经理市场为主的外部治理模式；以日本和德国为代表的部分国家则推行依赖银行和大股东为主的内部治理模式。中国处在建立和完善社会主义市场经济制度转型过程中，其特殊性表明，不应当也不可能照搬别国的公司治理模式来解决中国现代企业制度中的监督机制问题。已有的研究成果和政策实践显示，针对中国国情，以多方面路径选择来解决“内部人控制”问题，是切实可行的。

　　这些路径选择包括继续推进国有企业产权改革，解决所有者缺位与政府干预的矛盾；积极完善国有企业的公司治理结构，探索利益相关者合作条件下的企业共同治理机制；努力改善国有企业外部环境，通过硬化企业预算约束加强对企业经营者的监督；建立健全对经营者的激励约束机制，通过经营者个人利益与企业绩效挂钩来解决企业的长效机制；以及实行会计人员委派制度，强化对国有企业经营活动和国有资产的监督等。同时或许还应注意到，已经有同志鲜明地提出，要通过民主法制保护和监督国有企业。为此需要努力探讨在法律上如何明确国有企业生产资料所有权与劳动力所有权的分立和统一；如何确定这两种所有权所派生的相关占有权；如何解释上述所有权条件下的民主权集合为立法权；以及如何加强相应的执法权、司法权和行?