常修泽：改革面对的三种力量和三个着力点

http://finance.sina.com.cn 2005年02月16日 10:28 中国经济时报

　　-改革论坛 -常修泽

　　现在我们面临着相当复杂的情况，“黄金发展期”与“矛盾凸显期”交织在一起。借用英国作家狄更斯在《双城记》开篇的精彩语式，我说，中国处在高增长的春天，中国处在多矛盾的冬季。有人说，这些矛盾都是改革造成的，这种说法失之偏颇。我认为，尽管经济和社会生活中矛盾的状态、性质、原因不尽相同，但有一条不容忽视，即体制性原因是深层

原因之一。从根本上来说，解决上述矛盾只能用改革的办法，只能用发展的办法。当前不是苦于改革的激化，恰恰相反是苦于改革的“胶着”，苦于改革的“不到位”。综合分析和估量当前国家各方面的情况，需要强调以改革总揽全局，加大改革的力度，用改革的办法、机制来解决经济和社会生活中的深层次问题。

　　改革面对的三种力量

　　我认为，当前中国的改革面对着三种力量：

　　一种是来自社会各层广大人民群众要求深化改革的内部动力。有没有这种动力？我认为有，而且动力比较强劲。最近一段时间，各地出现了一些新的情况，透过这些现象，我们可以看到本质的东西，那就是广大人民群众要求变革不合理体制的愿望，相当强烈。社会的脉搏是“人心思进”而不是“人心思退”。这股内在的力量之所以强劲，这和当前改革的态势有关。经过四分之一多世纪的改革，虽然已取得相当大的进展，但是改革的任务远没有完成，无论是农村土地制度还是国企(特别是央企)产权制度，无论是政府管理制度还是社会信用制度，都还存在一些深层次问题尚未解决。至于垄断性行业改革、国有商业银行改革、国有事业单位改革等，有的至今尚未“破题”，有的则刚刚开始。即使是已经建立的“基本框架”也并不十分牢固。从2004年“宏观调控”暴露出来的问题来看，传统经济体制的“劣根性”及“惯性运作”，比原来估计得要严重得多。现在已进入2005年，距2010 年只有5、6年时间，如果不加大改革的力度，不仅原定于2010年左右建立完善的社会主义市场经济体制并使之基本定型化的目标难以实现，而且可能会冷落群众的改革热情。现在需要因势利导，将群众的积极性引向改革发展大局。

　　二是中国进入WTO“后过渡期”之后面临的外部压力。在经济全球化的形势下，国内经经济体制改革已不再是封闭的、与世隔绝的事情。中国加入世贸组织，标志着由此走上了一条现代市场经济的“不归之路”，不管你自觉还是不自觉。有鉴于此，需要积极、主动地改革现有的企业制度、市场制度、分配制度和政府管理制度，以与现代市场经济体制接轨；并尽可能增加体制的应变性。到2003年12月11日，中国“入世”届满三年。从2005年1月1日开始，将进入入世后进一步扩大开放的“后过渡期”。要看到，在更大范围和更高层次上参与经济全球化进程，不仅对相关产业带来影响，更重要的是对经济体制带来影响，尤其是对政府体制带来影响。这种进一步开放的趋势将会强烈地“倒逼”改革。面对这种外部“倒逼”的压力，这就要求，加大改革的力度，以加快经济的市场化和国际化进程，在维护民族独立和国家利益的同时，使之适应经济全球化的需要。不然，将难以避免“体制性摩擦”。

　　第三股力量是来自新老既得利益集团中“障碍力量”的阻力。“既得利益集团”是一个十分复杂的多层次的范畴，不能简单对待。一方面，对其合法利益当然要保护，但另一方面，对其中的一小部分人对改革的干扰也不宜小视。既然分析“阻力”，我侧重分析第二个方面。在传统体制下，资源高度集中的模式形成了一个庞大的利益集团。同时，近年来还产生了一些新的利益集团。这些新的利益集团和原有的利益集团并存和交叉，形成相当复杂的利益格局，并对政策的制定产生某种程度的影响。能否摆脱和冲破新旧利益集团中这部分“障碍力量”的束缚、干扰和阻挠，是改革能否打开新局面的关键之所在。

　　分析这三种力量，就是要使我们清晰地认识和把握，在下一步改革中，如何顺应、依靠改革的内在力量，如何借用改革的外部力量，如何冲破改革的阻碍力量，在此基础上把改革继续推向前进。

　　改革的三大着力点

　　加大改革的力度，用改革的精神推进体制改革，必须明确思路，突出重点。根据笔者的研究，下一步改革，建议把握三个着力点，这就是：利益调整、政府转型、产权创新。

　　第一，以利益关系的调整作为改革的切入点。

　　改革是利益关系的调整。哪里利益关系出现严重失衡，哪里就是改革的锋芒所向。当今中国利益关系最需调整的是城乡关系问题。要把农村体制改革放在基础性位置。2004年的农村改革是有成效的，这一点笔者曾有所论述，下一步应在农村土地制度、税费制度、农村金融制度和粮食流通体制方面继续深化改革。特别是在土地产权制度、流转制度和保护制度方面，取得实质进展。要赋予农民产权性质的土地使用权，确保其抵押权和转让权。有关土地不准抵押、不准转让的条款，与土地制度改革的走势可能有矛盾，要有战略眼光。与此同时，围绕调整利益关系，对城镇劳动力就业制度(特别是农民工进城就业制度)以及整个社会收入分配制度深化改革。

　　分配里边有一个效率与公平的关系问题。我仔细分析了有关文件和材料，发现里边有三种提法同时并存：一是只提“注重社会公平”，回避“效率优先”；二是“继续坚持效率优先、注重兼顾社会公平”；三是既不侧重强调“坚持效率优先”，也不侧重强调“注重社会公平”，只提“合理兼顾效率与公平”。同一组文件和材料里头有三个主张同时存在，很有意思。至于我个人是另外一种见解，我在2003年5月提供的研究报告中建议采用如下提法：“企业效率优先，社会注重公平”。现在我依然认为要坚持“企业效率优先”，不要否定这一命题；同时强调“社会注重公平”，当然社会注重公平也要事实求是，防止提出不切实际的要求。

　　第二、以政府转型及政府自身的体制改革作为整个改革的“关节点”。

　　这是下一步整个经济体制改革的“症结”。从现在的情况来看，经济和社会生活中出现的诸多矛盾和问题，与政府职能的定位失误——或越位，或错位，或缺位有关。尤其是对于“政府主导型”的经济模式，通过这些年实践的检验，要做新的反思。推进政府自身的体制改革，当前的中心点是推进政府职能的转换。基本的思路应该是由“经济管制型”政府转变为“公共服务型”政府，即转到为市场主体服务和创造良好的市场环境上来。关于公共服务的内容，我已在另文阐述，不再重复。围绕这一中心点，重点抓投资体制特别是“审批制度”的改革和打破“行政性垄断”。同时加大反腐败的力度。这既是经济体制改革的内容，同时也是经济体制改革和政治体制改革的交汇点。

　　第三、以产权制度创新作为改革的支撑点。

　　现代产权制度是建立完善的社会主义市场经济体制的支柱。要注意：产权不仅包括企业的产权，而且包括国家、事业单位、社会团体以及广大自然人等多层次的产权。从总体方略出发，在这些层次中，下一步要紧紧抓住国企业产权包括国有商业银行产权制度改革。国企业产权改革，一向重点地区来推进；二向重点行业包括基础设施领域和公用事业领域推进；三向重点企业特别是中央所管的企业推进。根据我的调查，现在大体态势是，小型国有企业改制大约在八成—八成半之间已经完成，中型企业我估计是五六成，大型企业，特别是中央的国有企业还没有明显进展，“一股独大”的局面没有完全改变，国有资本比重太高，与中央指出的建立“混合所有制经济”的产权改革目标有很大的空间。当然中小企业也要抓紧改革，不要走回头路。我在2004年中小企业国际论坛讲过，对违规或不规范的问题可以在法律、法规的框架内予以纠正，不宜通过“大讨论”的方式来解决，不要刮“清算风”，但要打击腐败行为。要注意平衡好、协调好置换国有资本的四种经济力量即外资、民资、管理层、职工之间的关系。在这里，要看到，置换国有大型企业和国有中小企业的资本力量是有差别的。如果说，国有大型企业改制可以借助“国内外战略投资者”的话，那么，中小企业国企改制的主要着力点，不应放在“国内外战略投资者”，而应放在中小民营资本、国企经营者资本和企业内部的职工资本上。从这个意义上，中小企业MBO和职工入股方式不应否定。针对社会上对产权改革的非难，要坚持国企改制的方向，不要动摇和后退；同时要注重规范操作，排除腐败势力的干扰。国有商业银行的改革，现在已经启动两家银行的股份制改制，下一步继续推进其他国有银行的改制，并以国有银行改革带动整个金融体制的改革。

　　总之，下一步的改革，应以调整利益关系为出发点、以政府转型为关节点、以建立现代产权制度为支撑点，当然最终以经济社会和人的全面发展为落脚点。如能在以上三点取得突破，则会大大加快经济的市场化进程。

　　要摆脱既得利益集团中某些“障碍力量” 的束缚

　　推进体制改革必须以改革的精神，关键在于摆脱既得利益集团中某些“障碍力量”的束缚和对改革的阻挠。改革开放以来，原在传统体制下形成的庞大利益集团的利益受到了较大的削弱，但在一些改革尚未攻坚的领域，其能量依然较大，在新的条件下，他们会以新的形式来顽强地表现自己。同时还应看到，近年来还产生了一些新的利益集团。他们中的一小部分人，既反对倒退回计划经济体制，也不赞成继续推进改革，极力维持目前这种不甚协调的利益格局和处于“胶着”状态的局面。这些新的利益集团和原有的利益集团交叉并存，形成相当复杂的利益格局，并对政策的制定产生某种程度的影响。当改革进入深度市场化、国际化新阶段之后，能否超越这些利益集团是一个关乎改革全局的重大问题。尽管他们中的一些人对改革的掣肘未必是很自觉的，但是对改革却造成很大的阻力。在改革中，要以极大的勇气来冲破某些利益集团中“障碍力量”由于其自身的局限性而对改革形成的干扰和阻挠，以保证改革的顺利进行。

　　作者单位：国家发改委宏观经济研究院经济所

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