周天勇：2004宏观问题症结及如何调控

　　周天勇

　　2004年经济高速增长，物价水平被控制在适度范围之内，城镇人口从业率下滑的幅度放缓。宏观经济形势总的来说，是平稳和健康的。但也出现了众所周知的局部过热问题。将过热压下来，2004年主要是用了加强土地供给、建设项目行政性清理和审批及贷款规模控制的方式，进行了宏观调控。这种方式，有利有弊。有利的是，调控见效快，令行禁止；然而 无论是从理论上讲，还是从实践上看，弊端也不少。

　　那么，究竟怎样进行调控呢？我认为先要将导致局部过热的深层原因梳理清楚，才能在此基础上确定正确的宏观调控方式。对于2004年宏观经济过热的原因，众说纷纭，认识不一。有的说，是政府政绩观和投资冲动导致的，有的说是一些钢铁、铝材、水泥、电力等产业利润提高而其投资过热造成的。我认为，这些看法都没有认识到导致局部过热的深层病因和症结。

　　要素价格非市场化和制度性偏低推动的经济过热

　　从消费品和投资品的需求看，2004年GDP中消费与投资的比例失调，就业不足，真实失业率较高，物价总水平较高显然不是消费需求过旺引起的。物价的上升压力除了农业产品价格上涨、石油涨价等外，问题出在投资品的需求过热上。投资品价格上升，一方面可能使房屋、城市建设、机械设备、化肥农药等等产品的价格上涨，可能会抑制一部分中间需求和最终需求；但是，另一方面，由于其利润增加，对土地、资金、便宜的劳动力等又形成强劲的需求。

　　如果要素市场的功能是完善的，当投资过热时，资金、土地、劳动力等要素的价格会上涨，从而使投资者对这些要素的需要能力下降，要素价格机制的上调，会自动抑制投资过热。但是，在中国土地和资金的价格由政府确定，受到管制，是非市场性的。

　　首先，在中国，地价不反映土地资源的稀缺，不反映供求状况，低地价甚至零地价，是投资规模总是抑制不住和投资很容易过热的头号原因。从土地价格的确定看，农村土地不经过征用不得进入建设市场，征用的补偿标准又很低，基本上不反映土地供求的价格水平。这就造成两个结果：一是一些以乡镇企业、农民自建房名义的建设投资，地价过低对此推波助澜。虽然很多是违规的，但由于分散和普遍，控制、监督和清查很难。二是政府为了招商引资，为了降低交通和城市建设的成本，有时以零地价和非常低的地价出让土地，公共建设对农民的土地补偿也特别低。零地价和低地价不但对投资没有成本约束，并且是形成刺激投资增加的引诱机制。三是一些地方，政府很便宜将农村集体土地征用过来，或者将原国企划拨的土地低成本收回，进行所谓的土地整理和储备，再以较高的价格挂牌出让，其价格差形成地方政府的巨额财政收入，有的地方称之为“二财政”或者“土地财政”。这样，地方政府就需要“经营城市”，倒卖土地。来买地的投资者越多，地方政府的财政收入越多。地方政府的土地财政动机，也推动和导致投资过热。

　　其次，农民工劳动力成本，由于制度缺陷，使其非常便宜，以及农民工工资被挪用，是导致中国经济局部过热的第二个重要原因。由于中国农村劳动力的无限供给和城市劳动力的过剩，劳动力市场呈供大于求的局面。这种状况下，如果政府不进行干预，缺乏制度规范，会出现劳动力工资水平极低(不足以补偿劳动力的再生产和发展成本)、拖欠工资、不交各类社保费等等问题，导致劳动力成本极便宜。这种极便宜的劳动力和拖欠劳动力的工资，使劳动力报酬水平对投资和建设失去了成本约束，实际是一些政府工程或者开发建筑商在掠取和挪用劳动力本应该得到的收入，以及用未来的农民工的医疗和养老保障金等搞投资和建设，导致投资过热。

　　再次，由于资金的价格受到管制，没有市场化，对资金的供大于求没有制约作用，甚至由于利率较低，导致资金需求强劲。由于消费物价从2003年下半年起趋升，存款利率在2004年已经成为负利率。贷款利率也较低。这使得资金要素的需求较为强劲。

　　体制弊端造成的经济过热

　　然而，即使将贷款利率上调到真实的市场供求平衡水平，在许多国有企业软约束下，对其能抑制资金需求有多大的作用还是值得怀疑的。虽然国有企业的公司化改革已经基本完成，而且许多国有企业还上市成了公众股份公司，但是最近曝出的中航油、中棉、伊利巨亏和贪污等事件说明，相当多的国有企业在配置要素时，是不计成本的。特别是贷款这样的企业行为，只要能从银行贷到款，利率的高低似乎不成为许多的国有企业高管们关心的因素。

　　一些地方的投资热是由城市和交通建设热导致的。许多地方政府成立城市建设开发公司、开发区开发建设公司、交通投资公司等等，财政担保，或者划给土地进行抵押融资，或者指定相关的市属国有企业担保，向银行借款。由于一般本届党政领导往往并不考虑下届党政领导能否还款，并且要将未来下届政府的财政等资源尽可能多地在本届使用，以形成更多的政绩。因而，利率再高，也约束不了这种贷款行为。

　　土地供应失控是造成经济过热的重要原因。土地是进行投资和建设的基础，而土地的过多供应又形成了大量的银行抵押资产，使银行的贷款放款规模大量增加。土地供应过热、贷款过热和投资过热高度正相关。然而，土地供应失控是产权不清和产权约束不力造成的，还是政府对土地集中管理不严造成的？有截然不同的看法。我认为，土地进入建设市场，要从集体所有制强制征用为国有的制度，则更是违背了宪法对不同所有者之间财产的保护精神，并且二者之间的不等价交换，则更是成了以非常低的价格取得农村土地，来推进城市化和工业化，并成为开发商暴利、城市财政收入和城市工商业、公共事业资产的来源。一方面，农民守着如此巨额的土地资源，没有应得的收入；另一方面，地方政府的招商、投资、建开发区和大规模城市及交通建设过热，农村土地被强制征用为国有的建设用地，得不到产权转移谈判和等价交换的约束，是最根本的内在原因。

　　另外，利率调节对一些本来就想骗套资金的民营企业和想贷款从中谋利的银行内部人的资金需求行为也作用有限。一些民营企业从银行贷款，也存在着将风险转嫁给银行，甚至从银行套现的情况；而另一方面，银行的风险内控不严和银行内部人操作，也导致银行贷款膨胀。比如，本铁只有3亿元的资本金，却从各个银行贷款近50亿，要上投资总规模106亿的项目。而许多民营企业，在银行贷款和在资本市场上融资时，根本没有考虑未来要还银行款和要回报股民的责任。从2004年10月贷款利息调升的结果来看，对利息变动最为敏感的是个人房贷部分。因为除了银行本身在房贷方面可能做假的情况外，真正的个人房贷，对利息成本开支增加反应最为明显。利息调升后，贷款需求下降最显著的是个人房贷，还款最积极的也是个人房贷。

　　加强集中和行政性宏观调控思路的弊端

　　对于开发区过滥、投资增长过快、生产资料价格上涨，经济的局部过热，有两种不同的宏观调控思路。一种是加强中央各部门的集中控制。这种方式的缺点在于：1、中央和地方在发展经济上形成越来越尖锐的矛盾。由于我国税收大部分来自于企业项下征收的生产性增值税，只有项目和企业越多，地方在中央与地方税收分成中得到的税收越多，而且由于土地方面的税绝大部分留给地方，因此，投资越多，建设越多，地方得到的各种利益就越多。从许多年宏观调控的实践来看，每次调控，越是听中央各部门话的，越是令行禁止的地方，越是失去很多次发展机遇，与宏观调控相反而动的地区的发展差距越来越大，GDP增长、财政收入、就业机会都受到影响；凡是令不行禁不止，逆宏观调控而行的地方，大多都地方收入增加、发展速度加快、就业环境宽松。因而，如果将控制经济过热的功能全部设定在中央各部门，则地方和中央在发展利益上的冲突就会越来尖锐。2、与完善市场经济体制大目标相悖，甚至形成体制复归；强化部门权力和利益，审批、许可和核准等，客观上导致“跑部钱进和办事”局面，形成寻租设置；投资、办厂等办事效率降低，一些调整和提升产业结构的急需项目两三年，甚至更长时间得不到审批或者核准；中央政府各部需要建立许多审批机构，各部分了更多的司，各司中分了更多的处，雇佣很多的公务员，管理经济事务的成本上升。据调研的结果，项目投资由发改委审批制改革为核准制后，企业办事时间、环节和难度比原来还要长、多和大。一是投资审批虽然改革为核准制了，但是商务部、海关、规划、土地、环保、税收、工商等各部门的规定没有相应改革，他们还要发改委的批件，于是投资者在高兴一时后，发现还是要到发改委去审批，否则项目就根本进行不下去；二是核准制先到规划、建设、环保等各方面审批，再到发改委核准，比原来在发改委审批，再到各部门认可，时间更长，跑的部门更多，难度更大。因此，许多投资者呼吁，如果是这样，还不如不改，让发改委审批算了。

　　关键是这种加强各部委集中控制和行政管制的办法，去不了引起经济过热的病根。

　　市场决定要素价格、硬化和明晰产权、改善宏观调控的思路

　　另一种思路是，理顺要素价格体系，进一步增强市场调节资源配置的基础作用，明晰和改善农村土地财产、国有企业和国有银行的产权、委托代理关系和法人治理结构，干预形成城镇和农民工最低工资和社保制度，发挥社会和民间的力量，改善宏观调控方式。

　　从根本上解决中国经济动不动就过热的关键，首先要理顺要素的价格形成机制，让市场供求来决定要素的价格水平。这样，当土地和资金的要素需求过旺时，要素价格的上涨抑制要素的过度需求，从而到达抑制过热的目的。对于农村集体土地，关键是让市场供求决定其价格水平，价格的绝大部分由土地所有者集体收入，并直接补偿给农民。政府可以收取一定的土地增值税。

　　资金的利率决定，要以市场供求上下浮动，资金需求过旺时，利率上涨抑制其需求，从而自动地减少贷款的需求量。因而，央行要逐步给以中农工建四大银行、股份制商业银行、地方商业银行、信用社等等，较大的利率决定权力。除此，还要加大准备金率和公开市场业务操作的力度。而减少贷款规模控制这样的行政性调控。

　　其次，进一步深化土地、国企、银行等方面的体制改革，形成约束投资冲动的产权和其他机制。1、由明晰土地财产权来加大土地进入建设市场的谈判协调难度，抑制轻易掠夺土地性土地投资过热。按照宪法，承认和尊重农村集体土地财产权力，国家与农村集体进行土地所有权转换时等价交换，国家除了公共和公益事业外，不再强制从农村征用土地，农村集体土地可以直接进入建筑市场，但是用途要由政府土地利用规划来限制；农村集体土地999年长期归农民使用，在土地交易过程中，农民得到长期土地使用权的补偿。2、完善国有企业和银行等金融机构在贷款和放款等方面的自我约束机制。对国有企业、银行贷款、证券公司、保险公司等责任人，由于重大决策失误和腐败等因素导致的贷款损失，要追究责任，加大严惩力度；因为是全民资产和纳税人所办企业，或者公众公司，所有国有企业、国有控股企业和上市企业，要公布投资和经营等全部信息，严查国有和国有控股企业、公众公司和银行造假帐的事件。还要严厉打击民营企业从银行中骗套贷款等违法行为，特别是银行内部人与民营企业勾结起来骗套贷款的活动，这些民营企业造成的巨大损失，更不能由财政出资或者中央银行再贷款的方式解决。否则，国有企业放胆贷款，一些民营企业骗贷，银行有关责任人为了一些利益乱贷，除了贷款总会膨胀，投资总是容易过热以外，银行和其他金融机构中的坏帐将边清边生，久清不完，全国人民总是要用明的纳税和暗的货币税给国企、不良民企和金融体系的这些行为买单。

　　再次，政府干预收入分配，形成项目投资的社会制衡力量，抑制经济过热。1、政府干预农民工工资发放和工资水平，以及农民工社会保障，以增加劳动力成本来约束投资过热。在收入分配方面，要严厉打击拖欠农民工工资的行为，对于政府工程所欠，应当追究行政负责人的行政和司法责任；各地要制定最低工资制度，特别是对于广东、深圳、长三角这样的地区，全国人大、国务院、劳动和社会保障部、新闻舆论等等，要从法律、行政和社会压力等方面形成促使其提高外地农民工工资最低水平的力量；尽快解决个人社会保险号、帐户资金存储和转移等技术性的问题，强制推行农民工养老、医疗、伤残等社会保障制度。2、除了由国家环保总局审批的方式外，更多地应当用专家论证、人大会议讨论、民间非政府环保组织干预、新闻舆论监督等方式，对一些高污染和高资源消耗项目进行制约，使资源消耗型和环境污染型投资过热降温。

　　总之，对于地方政府的投资和发展过热，应当用理顺价格机制、深化体制改革、完善工资和保障制度、动员社会力量等方式进行化解和降温，而不宜过多地用发改委、国土部、环保总局等加强核准、审批等行政管制方式，这样既使中央和地方的发展目标趋于一致，又使宏观调控向市场经济体制迈进，是改善宏观调控的正确思路。

　　(作者单位：中央党校研究室)