高小勇：财政包干分成 地方廉政建设新观察角度

　　在一个情况千差万别的大国，中央政府选择了财政包干分成制度，给信息相对充分的地方政府相应的财权事权以激励，不仅改革和发展更加遵循客观规律，廉政建设也更有的放矢。

　　撰稿／高小勇

　　前不久，中共中央正式颁布实施《关于建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》，让国人眼光再一次聚焦到“政府廉洁”。

　　从经济学的角度看，政府廉洁，政府“价格”低，是会大大节约市场发育和运行费用的。2002年，我根据自己在浙江的采访和思考，写过一篇名为“政府有价”的专栏文章，并以此主题在中央党校讲过课。政府价格低了，投资需求就大了，有人投资创业就有人就业，有了就业就有了收入，有了收入就有了购买，有了购买就有了GDP，有了经济增长和发展。

　　我去年下半年又去了浙江，这里的政府恐怕是全国相对比较廉洁、相对便宜的政府。除了一些我了解到的具体事实外，一个资源相对贫瘠、民营经济为主导的地方能持续超过全国平均速度的经济增长就是证明。我们很难相信，一个不廉洁的政府，价格很贵的政府会创造那样的经济奇迹。问题是，什么样的激励使浙江上上下下政府选择了降低自己价格，注意政府廉洁的呢？经济学研究人的行为选择，政府也是“人”，人总是趋利避害的，那么什么约束条件让浙江的大大小小政府觉得降低自己价格及廉政是不错的选择呢？

　　浙江改革开放前，由于是海防前线，自然资源相对匮乏，国家自然在那里没有多大投资，国有企业和与之相联系的制度和官员也相对较少。地方包干，地方政府要发送“GDP”政绩信号，要让自己手里多些钱花，只好靠民间私人商业经济来发育市场。

　　靠发展私营经济来发送“GDP”政绩信号，让当地财政宽裕，就要降低这种交易主体的创业成本，就需要降低政府的“价格”。于是，我们见到了政府当初给私人经济戴上集体红帽子，以节约他们的交易费用；后来又见到了浙江金华在全国首创的政府办事大厅，瑞安的“锯柜新政”，以及一个农民竟然可以因为稻田里养鱼的水不合格而起诉当地环保局的故事。

　　政府降低自己的价格，大大节约了新的交易主体产生以及创业的交易费用。有人创业便有人就业，便有更多的相互依赖的市场需求，便有了更多的收入和购买，自然也有了更多的“GDP”和地方财政收入。与私人经济有这样联系的地方政府，自然有了激励来降低政府价格，抑制官员贪污，而且也有信息。

　　我不是说，浙江的官员没有贪污，事实也并不如此。由于为了稳定的交易环境，即使在浙江这样人与人市场关系较发达的地方，政府与经济也有远较西方更密切的关系经济，官员多，并不都那么神圣，而且官与许多升迁机会不多的吏，最大化选择有别。但是，浙江政府与剩余索取权清晰的交易主体的这种关系，使浙江官员较少贪污，成了中国比较“便宜”的政府。

　　广东的约束与浙江又有差异。由于市场的空间成本，港澳台这种交易主体的投资最初大多选择了这里。在广东，主要是依靠这种交易主体来发育市场的。由于这类交易主体来自经济远较内地发达的地区，对主导经济的政府的价格高低，没有浙江的交易主体那么敏感，再说改革开放初期，即使在经济活动中发生一些官吏的索贿贪污，在港澳台这种交易主体看来也是毛毛雨，也相对便宜，不是多大的成本，所以依然有较快的市场发育，人和人繁衍出越来越多的相互需求关系。

　　但从2002年开始的，许多日本以及港台地区企业从珠三角迁徙到长三角的情况可以看出，广东对降低政府价格的激励似乎没有浙江来得大。日本《产经新闻》对此所作的一个详细调查表明，这种迁徙除了劳动等要素的价格原因外，抱怨广东不少地区“桌子下面的费用越来越高”，是其有新的行为选择的重要原因。但是，由于这类交易主体毕竟是有剩余索取权的企业，行贿毕竟有个局限，没有剩余的交易不做，因此这个地方的人和人相互需求的市场关系依然在扩展；有变化的只是扩展的速度。有兴趣的人可以根据这个推论做番验证。

　　在东北和西部地区，在财政包干的制度安排下，路径依赖使当地政府更多地选择了国有企业。依靠这类企业做大“GDP”，便需要给它们身上堆放更多的非市场定价的资源，比如财政补贴、贷款、上市圈钱等等，结果使那里的人和人之间的市场关系发展缓慢。由于许多非市场的资源配置权在政府，要靠跟政府官员的关系，于是当地不少企业往往通过赠送股票、与政府官员亲属做生意等五花八门的手段来行贿，而且这类企业有着至今都没有解决的剩余索取权清晰的问题，行贿也缺少节制，以致在越来越多官员被俘虏的同时，市场发育的成本也越来越高，使市场真正需要的交易主体难以分娩和扩展。

　　地方包干带来的地方竞争，使创业需求又流向创业成本较低的地方，马太效应出现了，一些地方干脆放弃了没有希望的竞争——在这样约束条件下的最大化就是选择贪污和寻租。东北一些地方，一个城市从上到下就有上百官员倒下，说明的就是在竞争取胜无望的情况下官员的选择行为。

　　政府对降低自己价格缺乏激励还有些特殊的例子。一些有垄断资源的地方，东西不愁卖，政府就靠它来发送“GDP”的政绩信号，无需更多操心约束官吏，降低市场的发育成本。前些年，并不以专门报道山西为己任的中央电视台“焦点访谈”在一周之内就两次报道山西警察上路收费，说明的就是这个情况。

　　现在能源紧缺，山西很好过，“GDP”也好看，但这是不是依赖其他地方市场发育良好的结果呢？上世纪末，能源大省的山西，人均可支配收入掉到全国最后引起当局震惊。现在主要靠煤炭过上好日子的山西，不知道对政府的价格，对降低市场发育的成本有没有新的体会。

　　而在商品愁卖的、“GDP”主要靠市场交易才能做大的地区，对官吏约束就有很大不同。我注意到就在山西警察上路收费的新闻披露时，山东政府却是发文讲话严禁权力部门上路罚款。那里的高官教育官吏的理由很简单：一辆在山东高速公路行驶的外地货车会给山东带来数百元的需求。

　　我也注意到，山东的海尔、海信等家电产品都是要通过全国市场才挣到钱，给当地创造“GDP”的。而这主要靠市场交易来获益的经济，才使在财政包干下需要做大地方经济的政府，有激励有信息来约束官吏和改善交易环境。

　　在人与人相互需要的市场关系还没成熟起来，也就是还在市场发育过程中的大国，政府主导的市场经济，为交易主体的成长提供了稳定的交易环境，实现了发展与稳定的均衡，也证明了它是我国代价最低的市场化道路。这一点，不仅在与前苏联改革的对比中已得到证明，而且我国年均9%的经济增长奇迹也给予了充分的证明。

　　但是，政府与经济较为密切的关系又使我国的廉政建设任务相当繁重。因为我们不能指望每个政府官吏都是圣人，再说，一定约束条件下，较少晋升机会的吏与官的最大化目标显然不同。因此，制度安排需要经济科学的帮助，在廉政建设中就显得尤其重要。在一个情况千差万别的大国，中央政府选择了财政包干分成制度，给信息相对充分的地方政府相应的财权事权以激励，不仅改革和发展更加遵循客观规律，廉政建设也更有的放矢。

　　财政包干分成导致的地方政府竞争，也自然促使各地纷纷降低“政府价格”以吸引投资，更加注意廉政建设。只是需要注意的是，实际情况表明，地方财政包干分成制度，相对只是在民营经济发达的地方廉政效果明显。这说明，地方财政包干分成制度还要与经济的进一步市场化相匹配，与更多的民营经济和新的市场交易主体相匹配，我们才会有更廉洁的政府，更便宜的政府。-