积极财政政策回顾与评价

    林跃勤

　　积极财政政策：实施背景与措施

　　1997年亚洲金融危机爆发波及中国，使中国出口增长减缓，出口增幅下降，实际利用外资下滑，引发国内投资下降和消费需求减少并进而形成对整个经济的冲击。在国内外双重 紧缩性因素使经济增长形势十分严峻的情况下，为避免经济增长陷入收缩期，中央决定实施以增发国债、增加财政支出为主要内容的宏观调控政策，即积极财政政策，以带动民间投资、促进社会消费和扩大出口潜力。

　　1998年8月正式启动了积极财政政策。当年增发1000亿元长期国债并配套1000亿元银行贷款用以加强基础建设，主要用于农林水利、交通通信、城市基础设施、城乡电网、国家直属储备粮库建设等，同时，调整税收政策，分批提高了一些大宗出口产品的退税率以刺激出口扩大，并对国家鼓励发展的外资项目及国内投资项目的先进设备进口减免关税和进口环节增值税以吸引外资和引进先进技术设备。通过清理整顿乱收费727项，减轻企业和社会负担370多亿元，以刺激企业投资和社会消费。通过增加社会保障、救灾和科教支出，支持国有企业改革。当年国家财政赤字规模相应扩大到1673亿元，比上年增加542亿元。

　　1999年由于经济形势继续严峻，国家分两次增发国债共1100亿元，用于各项固定资产投资，另发行期限为30年的2700亿元特别国债充实国有商业银行资本金，以防范金融风险。同时，调整部分税种税率，进一步提高出口退税率以鼓励出口，通过降低固定资产投资方向调节税和国产设备投资部分抵免(40%)企业所得税以鼓励固定资产投资；通过征收个人存款所得税调节个人收入差距和鼓励消费，增加预算单位职工工资、提高下岗职工等低收入人员的最低生活保障水平和企业离退休人员待遇等共增加支出540多亿元，在一定程度上刺激了消费。

　　2000年继续保持积极财政政策实施力度。全年共安排了1500亿元长期建设国债主要用于基础设施建设、国有企业技术改造、西部大开发、生态环境建设及科教事业发展，停征固定资产投资方向调节税，继续推进税费改革，对负债过重而产品尚有前景的部分大中型国有企业的银行债权转为股权，降低其资产负债率，进一步加快社会保障体系建设步伐。由于加大了税收征管和支出控制力度，当年赤字只增加了129亿元，扩张力度明显减弱。

　　2001年继续保持积极财政政策的稳定性，主要措施是增发1000亿元建设国债和500亿元支持西部开发的特种国债，通过提高预算部门职工工资和离退休人员养老金，进一步完善收入分配政策。2001年初的预算赤字虽然继续有所增加，但执行结果却比上年减少了22亿元，表明积极财政政策已经表现出了淡出痕迹。

　　2002年维持积极财政政策的连续性，继续发行国债1500亿元，重点在于调整国债资金支出方向和结构，降低关税、证券交易印花税和金融保险营业税率等，提高社会保障程度，继续支持农村税费改革，减轻农民负担，加大科教投入。财政赤字占GDP比重由上年的2.6%提到3%，提高了0.4个百分点。

　　2003年，经济自主增长机制已经得到增强，政府投资以外的各主体投资占到投资总额的80%，居民消费价格首次由负转正，通缩阴影逐渐散去，外需拉动强劲，积极财政政策开始进入收缩阶段，全年国债安排使用1400亿元，同时，继续调整国债支出结构，加大公共支出。

　　进入2004年，积极财政政策开始转型，进一步缩小国债规模，全年只安排1100亿元(后调减为900亿元)，同时，减少生产性固定资产投资支出和加大公共社会保障方面的支出。虽然全国财政收入比上年大幅上升，但国家把预算中已经确定的建设性支出往后推，以将全国基本建设支出控制在预算管理范围之内,1～10月份全国基本建设支出同比有较大的减少。实施积极财政政策的七年间共发行长期建设国债约9000亿元，同期银行发放国债项目配套贷款2万多亿元，直接拉动投资约4万亿元。　

　　积极财政政策：功不可没

　　积极财政政策的实施使国民经济在面临内外紧缩的条件下避免了经济衰退、实现了持续平稳的增长。

　　拉动了经济平稳发展。投资作为经济增长的源泉，在政府投资主导模式尚未转变的条件下,国债投资及其乘数作用放大了固定资产投资规模，加快了基础设施建设步伐。1998～2003年年均全社会固定资产投资增长速度达到14.2%，对于在外部市场低迷形势下保持适度的经济增长起到了极为关键的作用。据测算，国债建设资金年均拉动经济增长为1.5～2个百分点。积极财政政策对启动消费产生了巨大作用。通过调整抑制消费需求的税收政策、增加转移支付力度、财政贴息和消费信贷相结合、改善消费环境和消费预期等使居民消费从2000年起开始升温，消费品零售总额从1998年的29152.5亿元增加到2002年的40910.5亿元及2004年的50000亿元以上(预计)，在遏制了持续的通货紧缩势头后同时刺激了投资需求的增长。通过调整出口退税率、出口担保贴息和实施出口多元化等策略扶持和扩大了产品的出口能力，出口从1997、1998年的停滞转为快速增长，1996～1999年3年累计出口增幅为29.5%，而2000～2003年3年的累计增幅达到75.8%，出口高速增长带动了投资和消费的增长。

　　加快了基础设施的完善步伐。七年间总共通过9000多亿元国债资金安排了1000多个基础设施建设项目，弥补了一些过去多年的基础建设欠账，如新建了大批城市污水治理工程、新增公路8万多公里、新建铁路6000多公里、新建改建机场30多个、加固长江堤坝、淮河污染治理等，改善了吸引外资的整体经营环境，为我国经济持续稳定发展打下了良好基础。

　　促进了经济结构优化升级。利用国债资金的直接投入以及调整税收政策，通过投入国债资金进行技术改造和高新技术项目建设等不仅使企业的技术水平有了较大提高，还优化了产业结构，增强了产品的更新换代和出口能力，为经济持续发展提供了新的动力源。通过安排上百亿元国债投资用于调整农产品结构和农业基础工程，改善了农作物种子、水产畜禽良种育种工作，提高了农产品附加值和出口能力。通过投入100多亿元国债资金支持了高校扩招、重点基础研究、知识创新工程和国家“863”计划等，推动了我国人口和劳动力素质及科技发展潜力的提高。

　　增加就业，改善生活。国债资金支持的一大批新项目及其配套项目的建设平均每年增加就业岗位120万～160万个，七年共增加就业岗位700万～1000万个，对拉动相关产业发展起到很好的刺激作用。城镇居民人均可支配收入水平年均增长率近9%，通过各种减负措施和加大农村电网改造等的建设使农村居民人均收入年均增长率达到3.8%，并改善了生产和生活环境。同时，国家利用国债投资300多亿元进行了大批生态建设项目，改善了生态环境。

　　促进了区域经济均衡发展。通过对中西部地区进行倾斜性财政资金安排，进行了诸如西电东送、青藏铁路、退耕还林还草工程、六小工程等基础设施建设和生态建设，改善了这些地区的投资经营环境，加快了中西部的发展步伐，使东西部经济社会发展不平衡格局得到一定的减缓。

　　总体而言，作为一项反周期宏观政策，积极财政政策基本是恰当的，并对中国经济社会相对平衡发展起到了不可低估的作用。

　　积极财政政策：面临挑战

　　随着国内外环境的变化，持续实施的积极财政政策在对整体国民经济发展作出积极贡献的同时，一些负面因素和潜在风险也在逐渐累积积极财政政策面临着严峻的挑战。

　　财政债务风险加大。虽然国债负担率刚从1997年的7.93%提高到2003年的20%，远没有达到60%的国际警戒线标准，但由于计算口径的不同，中国还有很多隐性债务，如各级政府欠发工资、地方政府借债和担保、粮食系统亏损挂账、国有银行和非银行金融机构的大量不良资产、国有企业破产损失以及养老、医疗等社会保障资金上的缺口等潜在的债务(或有债务)和应由中央财政负担的1500多亿美元的外债等没有计算在内，若将其列入，则中国的综合负债率可能达到100%，远比发达国家要高。问题是中国不仅经济发展水平与发达国家差距大，而且国家财力集中程度很低，如2003年的预算内财政收入占GDP比重仅为18.5%，仅为一般发达国家这一指标的30%左右，也只有发展中国家平均水平的1/2。因此，国家对债务的总体承受能力相对较弱，债务负担已经相当重，潜在风险相当大。

　　经济结构矛盾依然突出。首先，投资与消费比例失调更加严重。国债投资建设的迅速扩张挤占了消费规模的相应增长,消费需求的“被动拉升型”特征并没有从根本上得到改变。投资与消费、消费内部比例失调现象日益突出，如最终消费率从1997年的58.2%下降到2003年的55.4%，而投资率相应从38%上升到42.3%,而且，在最终消费中,政府消费远快于居民消费(超过3个百分点),政府消费占比从1996年的19.6%上升到2003年的21.9%,而居民消费占比则相应从80.4%下降到78.1%，表明在消费拉动作用不断降低的情况下政府消费的作用越来越大，这与精简政府机构、提高行政效率的要求和初衷不相符。国债建设投资的迅速增加以及外资带动大进大出的增强使经济增长对投资(内外投资)的依赖度不断提高,并使最终消费率不断下降,从而导致依赖国内市场的内生增长潜力呈衰减之势,也表示对外部市场的依赖度呈上升之势，如我国出口依赖度已经从1998年的19.4%上升到2003年的30%,这对于保证我国这样一个大国的国家经济安全来说不是一件好事。其次，收入分配和消费结构性失衡。不同行业、地区间职工的收入差距在拉大，我国居民个人收入的基尼系数2000年为0.485并呈扩大趋势。城镇居民收入和消费在较快上升的同时，即期消费意愿下降，而1998年以来农林牧渔业总产值基本没有实质性增长，农村居民的收入水平提高缓慢，农村购买力严重不足，城乡居民收入、消费差距继续扩大，如农村居民消费占比从1997年的50%下降到2003年的41.4%，而城镇居民的消费占比则相应从50%上升到58.6%。第三，地区经济发展不均衡并未得到抑制，虽然加大了财政转移支付力度，但国债项目的安排更多地集中在较发达地区，这使得区域不平衡状况更加严重。农村经济发展缓慢，城乡经济发展差距进一步扩大。第四，产业结构失调及市场供给结构失衡。产业结构改善缓慢,高新产品供给不足，包括新型服务业在内的第三产业增长较慢，第三产业对GDP的贡献率从1997年的29.1%下降到2003年的26.2%。

　　国债资金边际投资效率下降。由于国债资金配置仍然存在严重的计划经济色彩，预算软约束使国债资金的安排使用中存在大量浪费和低效率现象。一些国债项目因前期准备工作不足，不能按时开工和竣工而造成国债资金闲置。一些国债项目则由于设计、勘查、施工出现严重失误或屡屡重大变更，致使工程量大增，拖延工期或形成半拉子工程。还有些项目概算控制不严，资金运作缺乏规范，挤占挪用建设资金用于购买股票和国债等造成巨大损失，国债资金使用的贪污浪费和挪用现象时有发生，国债技术改造项目、支农资金被挪作购买股票和国债等。一些国债项目因质量差而成为豆腐渣工程，如长江堤防隐蔽工程及许多高速公路等。一些国债项目重投入、轻产出，亏损严重，如半数以上的国债污水厂竣工后由于运转成本太高而不能正常运转，但为了安排人员就业，各地都想尽办法争上国债污水处理项目并将其作为预算供养单位，形成巨大浪费。国债资金使用效率低下在一定程度上带动全社会固定资金投资效率降低。据统计，全社会固定资产投资边际产出率从“六五”时期的1.8上升到“九五”、“十五”的4.49和4.99，与国债项目增多及其配套资金扩大、失误多、浪费严重和低效率有着直接关系。

　　对民间投资形成挤压。由于宏观经济体制和相关政策方面没有配套推进改革，国债资金的计划安排具有很大的计划性、主观性、不规范性和不透明性。2003年，全社会固定资产投资55566.6亿元，首次突破5万亿元，比上年增长27.7%，增速为1994年以来最高。分投资主体看，国有及其他固定资产投资增长25%，集体经济投资增长33.8%，城乡居民个人投资增长仅18.4%。从投资规模上看，集体和个体投资总额只有全社会固定资产投资总额的28%，同比下降1个百分点,与经济民营化和市场化的国际趋势相悖。此外，居民银行存款继续保持快速上升势头，缺乏转化为投资的有效机制，形成资源浪费。所以，国债投资对民间投资的带动效应还有待提高。

　　诱发通胀压力。供给学派、货币主义经济学派和理性预期学派认为“滞涨”的原因是因为西方国家长期执行凯恩斯主义经济学派的扩张性财政政策所致，1999年12月出版的《国际国别风险指导》有关近五年财政赤字率较高的国家往往通货膨胀率也较高的资料表明，通货膨胀与财政赤字具有较强的相关性，如上个世纪70年代西方国家普遍发生的“滞涨”现象就是一个佐证。正因为如此，为了维持币值的稳定，欧盟规定，加入欧元区的国家的财政赤字占GDP的比重不能超过3%。如果较多的国债投资项目最终效益不佳的话，也会造成财政状况的恶化，从而最终导致价格上涨压力，形成通货膨胀。2003年以来，物价持续攀升，CPI从2002年同比下降0.8%到2003年上涨1.2%及2004年的5%(预计)，已经突破正常增长范围，表明通货膨胀压力的加剧，这实际上是过去几年间国债形成巨大的基本建设规模和财政投资乘数带动的累积和滞后效应的反映。

　　毋庸讳言，积极财政政策对拉动我国经济增长起到了积极作用。但是，随着时间的推移，积极财政政策的效力逐渐减弱，而且一些负面因素也日益明显，如投资、物价增长过快，结构失衡加剧，从粗放式向集约式增长转变缓慢等对我国经济的持续稳定增长带来了不可掉以轻心的风险和威胁。这从一个侧面表明，宏观经济形势的变化以及宏观调控任务的新特点和新要求使继续实施积极财政政策面临越来越大的挑战。如果说1998年的财政政策是积极的话，那么到2004年已经事易时移了，需要更多的稳妥和稳健。正如一些学者所说的，民间投资启动达到能够支持一定的经济增长速度之日，也就是积极财政政策完成其历史使命之时；或者当物价超常攀升，通货膨胀成为经济健康运行的主要威胁时，积极财政政策也就必须及时转向。总之，积极财政的政策思路、调控力度以及方式方法在新形势下适时适度地调整转型是客观使然。

　　作者单位：中国社会科学院经济研究所

　　(责任编辑 赵雪芳)