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《国务院关于投资体制改革的决定》的主要起草人之一、国家发展改革委员会固定资产投资司副司长孔令龙岁首答疑
本报记者 钟华
在刚刚过去的2004年，中国经济波动起伏，引起海内外的空前关注和参与，深烙着
中国经济市场化进程和国际化步伐。在这一年里，我主要从事宏观经济、能源产业、投资体制和土地变革等领域的新闻报道。
在新的一年里，我想说，广大关注中国经济的人们，请伸出你信息传递之手，让我们一起走向远方。
将《投融资体制改革方案》改为《投资体制改革方案》，决不意味着投资与融资的分开，只是因为融资方面已有改革方案；《决定》就进一步拓宽企业投资的融资渠道方面明确提出了一系列改革内容，很多提法都是第一次出现在国务院的文件之中；需要有几十个配套办法(含修订)并不为过，今后要出台的配套管理办法，将主要针对政府投资项目；推行“代建制”，主要目的是为了提高政府投资项目建设管理的专业化水平，同时“代建制”本身也需要不断完善
2004年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称“决定”)历经了两届政府不断努力，终于出台。《决定》的出台是中国改革开放和现代市场经济的发展历程的一个缩影。日前《财经时报》专门对《决定》主要起草人、国家发展改革委员会固定资产投资司副司长孔令龙进行了专访。
《财经时报》：我们知道投资和融资密不可分，《决定》比较侧重投资方面的改革，缺乏融资改革相配合，在政策制定之初，你们是怎样看待这一问题的？
孔令龙：首先要明确的是，广义的投融资包括储蓄投资、证券投资、风险投资等各种金融、财务投资，各种直接、间接融资。我们讲的投融资范畴是狭义的，投资是指固定资产投资，建设项目投资，与之密切相关的融资主要是项目筹资。
由于在1993年底，中央已经批准了金融体制改革方案，并且在金融、证券等融资方面相继出台了《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《信托法》等法律和一系列法规。考虑到相对于当时的投资体制来讲，融资方面已有改革方案，且金融、证券方面改革内容十分复杂，所以在2002年底，国务院领导在听取了国家计委汇报后指示，将《投融资体制改革方案》改为《投资体制改革方案》。但这决不意味着两者可以分开，国务院在《决定》里就进一步拓宽企业投资的融资渠道方面明确提出了一系列改革内容，很多提法都是第一次出现在国务院的文件之中。
《财经时报》：中国投资体制改革史无前例，关于《决定》的配套办法，据说有几十个，目前已经颁布实施了哪些，其它配套办法都涉及到哪些领域？
孔令龙：的确，中国的投资体制改革没有先例可循。投资体制改革所涉及到的不仅仅是投资问题，还与国家的行政管理体制、财政体制、税收体制、金融体制、市场和价格体制、企业体制、乃至人事体制都密切相关。投资体制作为一种综合体制，要落实《决定》的精神，需要配套改革的有财政、建设、土地、环保、规划、城建、审计、统计、工商、金融、设计、施工、咨询等相关的部门或单位，还涉及交通、铁道、能源、水利、农业、教育、卫生等几乎所有行业主管部门。因此，说需要有几十个配套办法(含修订)，也绝不为过。
目前，国家发改委已经出台的配套文件有：《企业投资项目核准暂行办法》、《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案指导意见的通知》、《外商投资项目核准暂行管理办法》、《境外投资项目核准暂行管理办法》、《国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录(试行)》、《国家发展改革委委托咨询评估管理办法》、公布了《承担国家发展改革委委托投资咨询评估的咨询机构名单》。另外，国土资源部颁发了新的《建设项目用地预审管理办法》；环保总局与国家发改委联合发布了《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》。
今后要出台的配套管理办法，将主要针对政府投资项目。如《政府投资项目前期工作费管理办法》、《中央政府投资项目公示制度》、《政府投资项目责任追究制度》、《中央政府投资项目竣工验收管理办法》、《中央政府投资项目后评价办法》、《中央预算内投资项目“代建制”管理办法》、抓紧起草《政府投资条例》。
《财经时报》：非经营性政府投资项目施行“代建制”是本次投资体制改革的重要举措之一，它解决了政府投资中怎样的问题？
孔令龙：《决定》要求，非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。它的推出，是这次政府投资体制改革的一个重要举措。
在政府投资项目建设实施过程中，许多项目单位没有搞过建设项目，只能临时抽调人员组建工程指挥部、筹建处等。低下的项目管理水平往往造成工程实施中的失误，进而造成政府投资的浪费。中国几乎每一个项目单位都要重复一次教训，交一次学费。
由于项目使用单位同时又是项目的建设管理单位，使得投资管理约束机制缺失，项目单位擅自变更建设内容、提高建设标准、超投资、超概算等行为普遍存在。公路、铁路、水利等项目更是集投资计划、招标投标、施工建设、监督稽查、使用维护于一身，腐败案件屡见不鲜。因此，推行“代建制”已成为当务之急。
现行的“代建制”模式按大类分主要是两种，一是成立政府投资项目建设管理机构；二是由政府投资管理部门，通过招投标方式选择专业项目建设管理公司。
目前这两种方式各有利弊，需要不断探索和完善。但无论有多大困难，这项改革一定要推行下去。中央政府投资项目的“代建制”试点工作将于近期正式开展。
《财经时报》：根据发改委测算，今后中国全部投资中需要审批的项目不到10%，适合核准制和备案制的项目将分别占到15%和75%，这意味着市场配置资源的作用将更为明显，目前在规范市场方面面临那些难题？市场准入和技术标准是否会成为某些行业最重要的标准，如何确保公平，尤其对于民间资本进入？
孔令龙：首先要明确，对于实行核准制的企业投资项目，也是由企业自主决策。政府的核准只从维护社会公共利益角度，对企业投资的重大项目和限制类项目的外部性影响进行核准，这在其他市场经济国家也不例外。
因此，可以说除了大约占全社会投资10%的政府投资项目要严格审批以外，其余90%的项目都主要依靠发挥市场配置资源的作用。
实施企业投资的核准制和备案制对政府的管理能力提出了更高的要求。政府管理部门必须对主要行业和产品建立科学的行业准入制度，规范的环保标准、安全标准、资源使用标准、能耗、水耗标准和产品技术、质量标准、劳动保护标准等等一系列规范，引导企业投资，防止低水平重复建设。
在市场经济体制的建设和完善过程中，主要问题是，政府的投资管理部门和市场秩序监管部门在企业投资管理中重事前审批、轻事中和事后监管，政府在监管方面“缺位”现象十分严重。虽然近几年来实行了重大项目稽察制度，逐步加大了监管力度，但总体来看，投资监管的制度很不完善，力度也很单薄，有法不依、执法不严等现象比较普遍。
所有的市场准入标准对民营企业投资应该是一视同仁。《决定》指出，要放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。
各级政府的有关管理部门要转变职能，站在全社会公共管理者的角度，公平对待各种所有制的投资者 。
《财经时报》：随着市场经济的深化，本次改革为进一步的政府改革奠定了怎样的基础性作用？
孔令龙：按照党的十六届四中全会精神，发改委要不断提高遵循经济规律、充分发挥市场经济机制作用的能力。通过深化投资体制改革，对加快政府有关部门的职能转变，把更多的精力和工作的着眼点放在搞好宏观调控和经济调节上。
为充分发挥市场配置资源的基础性作用创造更好的环境；按照《决定》的精神，凡市场能够解决的，都要通过市场来解决；凡是不需要中央政府统一决策的事项，就要坚决地把权限下放给地方和企业。
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