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-专家建言- 聂华林 王志升
随着中央一号文件的贯彻落实，2004年我国全面实现粮食增产和农民增收已成定局。如何正确理解和把握粮食生产支持政策的科学内涵，为下一步在科学发展观的指导下完善粮食生产激励政策提供一些思路，这不仅是一个紧迫的现实问题，也是重要的理论课题。
实施粮食生产支持政策具有艰巨性和长期性。近五年来，由于农业和农村内外部环境发生了深刻的变化，农民收入尤其是粮食主产区种粮农户的收入出现连续几年的徘徊甚至下降，不仅直接影响了农民生活水平的提高，制约农村经济社会的协调发展，而且出现农民抛荒、撂荒，粮食连续四年减产，使国家粮食安全和社会稳定受到很大的影响。以增加粮食生产、确保国家粮食安全为契机，千方百计增加农民收入特别是增加粮食主产区种粮农民的收入，成为解决“三农”问题的一个突破口。通过中央和地方的齐心协力，粮食主产区农民收入均出现较大幅度的增长，个别主产区的种粮农户收入有可能出现近二十年来的最大增幅，全国粮食产量也在稳步回升。
成就面前需要我们保持清醒的头脑，因为农民收入增长的基础还不稳定，农民增收的渠道还很单一，粮食生产比较收益低和机会成本高的现实依然存在，粮食产业受自然条件和市场竞争挤压的弱质性依然没有改变，粮食主产区的弱生产要素流入区的特征还比较明显，巩固粮食增产、农民增收的成果，夯实粮食生产和农民增收基础的任务十分艰巨，不可能必其功于一役。
从更深层次看，受人口增长、城市化、工业化及人均农业资源不足等现实问题的刚性约束，我国要始终保持粮食危机意识，从战略高度充分认识实施粮食生产支持政策的长期性。2004年粮食增产农民增收仅仅是粮食主产区种粮农户脱贫致富达小康的一个良好开局，因为全面建设小康社会是我国的一项既定目标，没有粮食主产区种粮农户的小康就没有农村的小康，没有农村的小康也就没有全社会的小康，这就意味着大力支持粮食主产区发展粮食生产并非单一地实现粮食产量的增长，更重要的是为这些区域实现全面协调发展和建设小康社会打下比较坚实的基础。
此外，由于粮食安全的公共产品特性，世界大多数国家都对粮食生产长期给予不同方式和不同程度的支持。美国从20世纪30年代至90年代末一直对粮食生产者实施大量补贴。引人注目的是，虽然迫于WTO规则的约束，美国一度承诺削减甚至取消补贴，但在2002年又出人意料地恢复对包括粮食在内的农产品的直接补贴，且加大了对粮食补贴的力度。受此影响，欧盟也增加了对粮食生产的直接补贴。我国已加入WTO，粮食产业直接面对国际竞争，粮食生产支持政策也必须适应这种形势，充分、灵活运用WTO《农业协议》的“绿箱”政策和部分“黄箱”政策，对粮农进行直接的收入补贴和价格支持，这既是长期任务，又有较大的政策实施空间。
实施粮食生产支持政策要统筹好增长与保护的关系。牢固树立和认真落实科学发展观，对完善粮食生产激励政策，实现粮食生产可持续、可循环增长，具有非常强的针对性和迫切性。我们注意到，农业部推出的支持粮食生产的十大政策主要以产量和收入的激励为目标，这对提高农户的种粮积极性和增加粮食产量，可以起到立竿见影的效果。如前所述，对粮食主产区实施的粮食生产支持政策并非权宜之计，因此，当粮食减产的压力得到一定程度的缓解后，从政策的设计上要充分考虑发展粮食生产与保护农村生态环境、节约农业资源的有机统一。
长期以来，农业生产以单纯追求粮食产量的增加为目标，采用高投入的粗放型发展模式，而很少顾及生态环境问题和土地的保养问题。农户为刺激产量的提高，过量和滥用化肥、农药，造成严重污染，破坏了土壤结构，我国耕地有机质已降到1.5％，明显低于欧美国家耕地有机质含量2.5—4.5％的水平。据中国科学院的分析资料目前我国化肥施用量已达261公斤／公顷分别是俄罗斯、加拿大、美国的9.0、4.4和2.4倍，而化肥的利用率仅30％—40％，平均每公顷化肥的生产力又是最低的。由于不懂科学施肥，氮肥施用量占化肥用量的80％以上，其利用率却不到30％，有2／3以上的氮肥挥发到空气中，污染大气，还对农田邻近地表、地下水造成污染，流失到水中的氮、磷造成了我国湖泊严重的富营养化。
我们十分担忧：由于国家大力扶持粮食生产，粮价又出现大幅度上涨，农民种粮积极性空前高涨，提高粮食产量的冲动可能会导致出现增加化肥使用量和不能够科学施肥的倾向，2004年上半年全国尤其是粮食主产区化肥价格大幅上涨，化肥销量激增，似乎从一个侧面印证了我们的判断；由于粮食生产的比较利益发生了有利于粮农的变化，粮农为了追求产量而获得粮食补贴收入，开荒种粮、在具有湿地性质的河滩地种粮、甚至在退耕还林还草地重新种粮也不是没有可能，使过去几年改善农村生态环境的努力大打折扣；虽然各地农业生产用水都实行有偿使用，但按亩收取费用后农户大水漫灌，造成水资源的大量浪费；一些基层政府、企业和个人假借为支持粮食生产提供“公共产品”的名义，大肆毁林或任意改变林地性质。据《中国经济时报》2004年7月1日报道，这年1—5月，全国重大破坏森林资源的案件呈明显上升趋势，其中重特大案件1626起，同比上升167％。这些新情况和新动向应引起我们的足够重视。
以科学发展观为指导，完善粮食生产支持政策，统筹粮食生产与资源环境保护的关系，至少应体现以下一些内在要求：粮食生产支持政策是为粮食主产区全体农民甚至全国人民及其子孙后代增进福利的，不是为那些破坏农村生态环境、浪费农业资源者牟利的；粮食生产支持政策应向那些注重用地与养地的粮农倾斜，向节约使用农业资源的农户倾斜；粮食生产支持政策应实现激励与约束的统一；努力构建农业资源节约型和农村生态保护型的粮食生产支持系统；引导粮食主产区真正实现“区域化布局、规模化种植、优良化品种、规范化栽培和产业化经营”。
科学发展观视角下完善粮食生产激励政策要坚持以改革促发展。随着时间的推移，以单纯刺激粮食产量为目标的激励政策必然会受到要素总量供给特别是土地、水资源的瓶颈约束和各类投入得以正常进行的边际约束，如不进行其它方面的配套改革，这些政策很难保持其活力和效率。我们认为，稳定的农地权、务实的农业科技支撑体系、完善的农村社会化服务体系，当属实施粮食生产支持政策配套改革的重点。
限于篇幅，这里仅谈谈农地制度。农地制度改革是我国释放农业生产力的一项重要的制度性安排，改革开放初推行的农村家庭联产承包经营责任制即是一个生动的例证。随着农村经济体制改革的深入，粮食主产区农户只种地不养地甚至抛荒、撂荒的情况说明，承包制还不能确保粮农获得稳定的地权。实地调查和实证研究均表明，即使在农户种粮积极性空前高涨的情况下，农民缺乏养地意识与担心农地权的不稳定存在高度的相关性。“三农”问题的核心是农地问题，鉴于其复杂性，建议首先在粮食主产区大胆推行形式多样的体现以人为本的农地制度改革试点，这种新型制度安排的导入重在确立一种新型的权利与收益分配结构，它必将极大地激发和释放农民从事农业生产的潜能，为全国农地制度改革探索出一条新路，为21世纪全国农业大发展，进而强化农业的国民经济基础性地位，开辟广阔的空间。
(作者单位：兰州大学经济学院)
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