中国力解三农难题走出拉美化阴影

　　GeorgeJ.Gilboy(美国麻省理工学院国际研究中心研究员)EricHeginbotham(美国外交协会高级研究员)

　　根据2004年7月的一份政府报告，生活在贫困线(约75美元)下的农民数量比上年增加了80万人。

　　在经历20多年的社会主义市场经济改革后，中国经济总体实力获得了快速增强。但自1978年以来实施的农村政策则遭遇着越来越大的挑战：农民收入的困境在加剧，农村移民在城市中享受不到同等的权利。因此，中国领导人开始深度推进农村地区的改革，希望促进农村土地的整合利用，形成规模更大、效率更高的农业集团(AgriculturalHoldings)。与此同时，政府鼓励低生产效率的农民离开农村，为城市工业化进程的健康发展提供劳动力。

　　《大转变》的作者卡尔·博兰尼在他的研究中曾预测，通过这样的途径完成城市化的进程并不会一帆风顺。尽管，卡尔·博兰尼所描述的是发生在18世纪英国的圈地运动及其后引发的社会、经济和政治问题，但一些共通的主题也在中国自身的“大转变”中上演，其中包括农村中不断恶化的不平等、不断上升的企盼和日益增加的摩擦。

　　如果农村存在的问题不加以解决，更为深层次和涉及范围更广的城市问题也会出现。当新富豪住在森严的别墅之内或者现代化的复式公寓里，享受着各种各样由财富、权力带来的乐趣，潮水般涌现的农村贫困人口和城市失业者的境遇则极为不同。后者由居无定所的农民工、城市失业人员和低收入居民组成。他们被迫从城市中心区域迁移，为新的房地产开发让道。值得强调的是，发展中的问题并不仅仅是由基础建设和收入问题等城市硬件配置所引发的。当农村移民在城市里寻找永久住所的时候，伴随而来的就是另一场身份和权利的争夺战，此时城市社会得以有效运作的软件配置就成为争夺的关键。这些“城市权利”包括法律地位和随之而来的获得工作、教育、卫生服务、保险和社会福利等的权利。

　　人们注意到，尽管上述问题范围越来越广，冲突和摩擦强度越来越大，但它并不会引起无止境的不安。因为中国政府已经意识到问题的严重性，中国如火如荼的改革进程将确立新的、更好的法律秩序和社会机制。赋予城市移民公平的权利，允许他们表达清楚自己的利益所在，将有效地改进政府的执政能力，并把影响社会稳定和经济发展的长期威胁因素降到最低点。

　　但出现其他结果也不是没有可能的。巴林顿·摩尔(BarringtonMoore)就警告，“染上拉丁美洲病毒，形成一个以严重两极分化、激化的城市冲突和没有兑现的经济承诺为特点的城市社会”，是中国的一大挑战。中国必须作出积极的努力使国家变得更有责任感和更具适应性，才能避免走上拉美化的道路。农村的问题

　　中国一些农村地区正处于困境之中。农民收入增长缓慢，但却负担起过多的税、费。在冗员臃肿的地方，政府机构也债台高筑，无法为农民家庭提供足够的服务。一些地方官员的腐败现象连同上面提及的因素是农村不稳定事件的主要诱发原因。在2004年中国社会科学院的一份面向109名中国著名社会学家、经济学家和法学专家的调查报告中，73%的受访者确认“三农问题”是中国当前面临的最迫切的挑战。连同其他诸如腐败等问题，超过50%的受访者认为在未来5到10年内中国将可能或极有可能出现系统性的问题。

　　小规模、低效率的农业生产和乡镇企业的衰落拉大了城市和农村收入的差距。目前农村地区年平均收入维持在317美元左右，城市和农村收入的差距已经从上世纪80年代的1.8:1上升到2003年的3:1。根据2004年7月的一份政府报告，生活在政府贫困线(约75美元)下的农民数量比2003年增加了80万人。与此同时，农民获得的服务却越来越少。国务院发展研究中心报告显示，如果把权利、服务和税赋等因素计算在内，城市与农村收入的差距将上升到5:1和6:1之间。

　　农村问题已经在过去的数年里引起了中央政府的高度关注，相关措施也已经出台。值得一提的是，中国在减轻农民税收负担方面已经取得了一些成功，如撤销农村当地的非法收费，或将收费转变成更为透明的税收形式，甚至干脆取消农业税。同时，政府把更大一部分的中央税收与地方政府分享。

　　中央政府还创设了更为安全的途径让农村不满情绪得到表达并得以疏导；牵制地方官员滥用权力；向农民解释中央政策；财政出钱平息农村不稳定事件；实行村级选举，扩大村务公开。

　　无论如何，这些措施已在农民中建立起一个强烈的意识，那就是他们拥有法定权利。

　　可以说，中国政府在最近的时间里成功化解了不少潜在的农村问题，但还需要更多措施，才能真正并长期地解决三农问题。土地占用

　　许多中国主要的政策制订者和社会科学家相信，要彻底解决农村问题，应采取更为根本的途径：土地改革、工业化与城市化三位一体、同步进行。

　　中国国务院发展研究中心主任王梦奎说，“人多地少导致难以开展大规模的农业生产，这是农民收入难以提高的最大的问题。”而更大规模的农场，农民流向城市的运动，将有利于解决农村问题。他还认为，城市化的一个额外好处是，“大量外来工将提供廉价劳动力，由此能帮助提升中国工业的国际竞争能力”。北京大学教授潘维也表示，中央政府应该鼓励并尽快加速农民向城市中心的迁移，并提议通过建立新城市或扩展现有都市，使拥有500万人口的中国城市在未来30年内新增100个。

　　农村向城市的移民潮目前已经相当巨大，但仍在加速。部分原因在于，一些地方非法占用土地，将农业用地转向工业或休闲用途。2003年11月，国土资源部通报了16.8万起非法占用土地的案件，这个数字是前一年的两倍。根据国家统计局的报告，中国在1996到2003年间损失了670万公顷的农地，是1986到1995年间损失190万公顷农地的3.5倍。2003年有253万公顷农地(约占全国2%)流失掉。中国2004农村经济绿皮书显示，在每亩(约0.07公顷)农地转向非农用途中，约有1到1.5名农民失去他们的土地。新出现的轰轰烈烈的土地用途转移几乎肯定预示着农民迁移进程的加速。

　　政府在2004年控制农地转为非农用途的严格措施取得了一定的效果。同时，旨在将农业生产合理化并提高农村收入的一系列措施也即将实行，其中包括在农村土地使用期限模式上持续的、法制化的及可能更大规模上的转变。具有划时代意义的《农村土地承包法》的制定和施行(2003年3月起施行)以法律形式要求农民与村庄签订合同，将土地使用期限设定为30年，并明确规定农民有权转让土地使用权给其他人。同时，为了给予土地使用权受让方更大的信心，使他们相信自己的土地使用权会得到尊重，除了在极特殊情况下(如出现自然灾害等)，法律一概禁止已承包农地的再调整。虽然《农村土地承包法》的执行不会一帆风顺，但中央政府认同该法施行的任务和目的，并将继续大力推动土地使用的立法进程。法律也很可能在土地抵押方面适当放宽要求，并把以家庭为基础的承包体系推向以个人为基础的体系，双管齐下地充分加速土地使用权的流转。

　　土地改革一旦成功，中国的大规模农民迁移进程将加速。城市“流动人口”的组成也将改变。以前，挤着火车赶往城市的人，只是为寻找更高收入或者为减轻家庭负担，而他们的妻子、丈夫或者父母则可以继续在农地里作业。时至今日，日益增多的农民流向城市，他们背后无地无房，摆在面前的是缺乏保障的城市新生活。如果城市的保障措施不能将农村移民纳入城市社会并赋予他们完整的权利资格，农村改革将不能真正完成。城市化的陷阱

　　中国城市化进程的加速使许多潜在的问题显性化了。以前，贫困农民在小块土地上耕作面临困难；现在，贫困移民在危险、恶劣的条件下工作，仅有微乎其微的权利，无法得到社会保障安全网的垂顾。中国城市的景观是让世界惊讶的：100万人口以上的城市有166个(美国只有9个)，城市正式居民(即没把移民计算在内)达5亿人。城市人口的增长率已经达到2.5%(印度只有0.8%)，而且政府预计在2004到2020年间将有3亿人迁移到城镇地区。由于大部分农民工仍旧保留他们原籍作为农民的身份，他们无法得到城市服务、社会保障和有效的法律保护。

　　缺乏城市户口的农民工在正常的城市人才市场上很难找到工作。尽管他们能找到工作，但权利经常受到侵犯。他们数月甚至数年的工资往往被雇用者克扣。政府统计，中国1亿农民工被拖欠的工资高达120亿美元。农民工工作的安全条件也经常不能达到法定的要求。仅在深圳和珠江三角洲地区，每年工业意外就造成超过3万人失去手指，但许多雇主拒绝给予任何偿付。据政府官员透露，近70%的农民工没有购买任何形式的保险。

　　这些农民工不明确和不固定的身份产生的影响，也波及到那些跟随着农民工迁移的儿童和其他困难群体。据2004年政府的一份报告显示，流动人口中怀孕妇女和他们孩子的死亡率是国家平均水平的1.4到3.6倍。8到14岁的流动少年中，约15%的人没有进入学校。而那些能够入学的少年中，大部分人却要交付高额的费用(100美元或更多)进入临时设立的、低于标准的私立学校。

　　尽管城市化的倡议者们理解当前存在的问题，如国务院发展研究中心主任王梦奎提出“城市化要求制度创新”，但时至今日，他们的努力更多是在保护农民工去对抗那些糟糕的权力滥用状况。

　　温家宝总理在2004年3月所作的政府工作报告中承诺，政府要用三年时间基本解决建设领域拖欠工程款和农民工工资的问题。劳动和社会保障部部长说，今年政府责成建筑业与制造业公司为数百万的农民工提供健康和人寿保险。同时，中央政府还鼓励地方当局给予农民工更多更便宜的进入公立学校读书的机会。这些工作缓和了问题的紧张状况，但还无法从根本上解决问题。谁为中国城市化买单

　　最明显的是钱的问题，正如中国学者们在一本新书《中国的城市发展报告》中提出的质疑，“谁为中国的城市化买单？”学者们的回答很简单：城市工业。但与移民经济最密切相关的建筑业，却拒绝及时承担现有的责任，更不愿意承担其他成本。地方政府正从建筑业中获益，官员们也从建楼和开发中谋求政绩。由此可见，对违法牟利视而不见的利益动机仍然难以杜绝。

　　尽管最近北京市政府向公立学校下达命令，要求他们接纳农民工的孩子，并免除那些歧视性收费，但是，许多学校借称学籍已满，仍旧将他们拒之门外。实际上，北京教育部门所作的调查显示，全市仍有3.5万个空余学籍。一个由著名专家组成的小组表示，“农民工”比其他任何团体所处的景况都要差。走出拉美化的阴影

　　从全国范围来看，建立法治社会，特别是培育“权利与责任”文化，已经在一个更开阔的前景下展开。虽然前路比过去的历程更为长远，但国家已经作好准备维护一个有能力调停各方利益的司法体系。法律意识也在中央政府强调“依法治国”的进程中得到进一步的提升。农民正据此作出反应，国务院发展研究中心的报告称，越来越多的上访农民都以法律权利和法律保护作为他们投诉的基础。

　　诸多的城市小区的业主委员会正在依法维护他们的合法权益，向那些疏忽大意或是腐败不堪的房地产开发商伸张权利，并在他们的成员中推动一种共同身份意识。但在其他许多领域，人们在解决社会冲突时，还是更习惯依靠行政职权而非倚重司法体系。

　　对许多中国学者和政府官员来说，拉美式的社会和政治问题是中国要努力避免的。中国社会要避免重蹈拉美覆辙，必须给予农民工完全的市民身份。结论：与时间竞赛

　　中国的领导者们正在下大决心处理农村问题，并缩短城市和农村生活质量上日益拉大的差距。但是，农民工在争取权利和身份的过程中，必然会引发与城市既有利益者之间的矛盾。城市利益集团包括房地产开发商、建筑产业、个别化公为私的地方政府官员以及新生的富人阶层。部分来自农村的迁移者，带着过往选举村干部的自主意识，加上当前中央政府倡导的“以人为本”意识，为他们的权利在呼吁着。如果政府轻易忽视他们对于公平待遇和社会保障等城市福利的企盼，中国的城市将处在不稳定的边缘。

　　数以亿计的农村移民将在未来20年里涌向城市，中国政府正处在一场与时间的竞赛当中。他们任重而道远。