WTO下的法治中国 需要什么样法律制度适应入世

　　编者按

　　三年前，当中国前首席谈判代表龙永图在多哈按下最后一个手印时，坊间流传着这样一种议论，说中国的改革已进入核心阶段，遭遇的阻力前所未有，为了让改革深入下去，高层不得不借用外力，以开放促改革，因此横下心加入了WTO。三年后，在我们纪念入世三周年的日子里，当我们回首走过的三年风雨历程时，发现有些领域的改革还处于徘徊不前的状态 。为此，有人发出另一种评价，认为中国以开放促改革的举动已走到尽头，需要重新寻找改革的内生力量。两种评价都有道理，但都存在缺憾。中国加入WTO与世界接轨的过程，其实是个双向互动的过程。在我们打开国门迎接外来文化和资本的同时，我们也在不断地走出国门影响世界。我们是幸运的，当中国企业“走出去”成为谈论的热门话题时，我们面对的是一个讲究游戏规则的世界。与16至19世纪西欧跨国公司所面对的“炮舰”维系的世界，以及二战后美国和日本跨国公司所面对的由民族主义左右的世界相比，在中国企业起步“走出去”时，世界正处于一个前所未有的全球化状态。处于这一系统中的中国，完全可以以平等的身份参与实力主导下的规则互动。商业之所以能改变世界，就在于商业不追求理想主义的完美，但求游戏规则下的妥协和双赢。因此，改变规则、遵守规则、参与规则的谈判和制定，应该是我们“走出去”的常规性任务；因此，聆听别人对我们的评价，反思自身的缺憾与不足，应该是我们主动融入世界的必经过程。

　　威廉·琼斯(PWilliam C. Jones)？

　　除了在一些特别的领域外，WTO并不苛求成员方拥有完美的法律体系，甚至从某种程度上说，WTO向成员方法律体系提出的要求非常基本。

　　一些激进的观点认为，为了满足WTO项下的承诺，特别是关贸总协定(GATT)中的有关国民待遇和透明度的条款，中国必须大规模修正现行的法律体系和政治制度，以确保没有政治因素可以左右法律系体的公平和透明。

　　这种观点过分激进。首先，WTO对于一成员法律制度中有关公平及透明度的要求其实非常有限，只在“与贸易有关的知识产权协定(TRIPS)”中真正有所涉及。协定为保护知识产权设定了一系列具体的司法程序。但其第41条第5款的规定又在某种程度上帮助成员方规避了这种要求：“各方理解，本部分并不产生任何建立与一般法律实施制度不同的知识产权实施制度的义务，也不影响各成员实施一般法律的能力。本部分的任何规定在实施知识产权与实施一般法律的资源分配方面，也不产生任何义务。”

　　该条款的加入，实际上解除了协定第三部分要求成员方为该协定通过任何特别立法的可能性，更不存在要求宪法改革的意图。此外，即使先抛开这个弃权条款不谈，TRIPS协定中设定的全部义务仅仅针对保护知识产权的法律程序。实际上，TRIPS协定中的义务不会超越知识产权领域对一成员其他方面的法律形成一般性的影响。

　　其他的WTO项下条款例如GATT(关贸总协定)以及GATS(服务贸易总协定)中也有关于透明度的相关要求，但是也非常有限。在GATT协定第10条中包含了要求透明度和公平行政的内容，但是这些内容仅仅适用于中国法律中涉及货物买卖的方面。同样的，GATS中的相应条款也仅仅适用于预定的领域——那些中国已经承诺开放或者承诺将逐步开放的领域。

　　总的来说，WTO并没有向一成员法律体系提出公平和完美机制的一般性要求。“公平”仅仅适用于特别领域的特别内容。当然，WTO项下的协定没有设定这样的规范并不意味着一个成员只在这些领域里设定公平的法律机制。我们应该明确的是，我们不能简单地把中国的法制问题指责为对WTO承诺的违反。很多WTO的成员方都在或曾经在法律体系的公平方面出现过问题，但是这并不意味着他们失去WTO成员的资格。

　　此外，之所以说中国并不需要大规模修正法律体系的第二个原因是，相对于写在文本上的规定来说，WTO更关注成员方怎么做。对中国的贸易伙伴来说，中国的宪法是否把执政党的地位放在首位、或者是否能够控制司法程序，再或者中国是否达到了GATT、GATS或者TRIPS协定对于透明度和公平的要求都不是最重要的。

　　中国法治面临最大的难题，可能就是无法脱离地方行政力量而让司法独立。中国的法院在财政上依赖于地方行政，造成的局面就是，要么法院低级别的法官在审判中受地方行政官员意志的影响，要么司法审判直接听从行政意见。这种对司法独立性的影响是通过有中国特色的“政法”体系完成的。另外，在中国，地方法院甚至被允许在判决下达前向高院询问审判意见，而且司法系统的腐败现象并不少见。正是这种环境让当事人很难实现公平权益。

　　对现存的问题进行改革并不是没有可能。中国法制体系中存在的很多问题其实早就被诊断出来，并且很多已经被提上了议事日程。比如，计划将法院的人事管理权限和财政支持都划归中央政府管理，提高司法人员的工资以吸引更多受过良好法学教育的人才进入司法系统等等。中国履行WTO承诺方面的困难

　　WTO文件的导向是要在中国推行法治，但其中的某些地方似乎又有扩大行政权力的倾向。所以中国陷入了一种矛盾当中，一方面要将中央的集权进一步分散，另一方面又想通过行政权力加强司法力度。

　　论述完上述问题，我想谈谈中国在完成WTO承诺方面可能遇到困难的地方。

　　首先，中国在《中国加入工作组报告书》的334段承诺：中国将使WTO成员获得译成一种或多种WTO正式语言的所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施，并将尽最大可能在实施或执行前，无论如何不迟于实施或执行后90天使WTO成员可获得这些法律、法规及其他措施。实际上，中国想要完成这个承诺难度是很大的，因为涉及的文件数量和范围都特别浩大，非一朝一夕可以完成。

　　其次，中国在第336段内承诺：将设立或指定一个或多个咨询点，在咨询点中可获得有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施的信息以及公布的文本，并将向WTO通知任何咨询点及其职责。该信息应包括负责实施特定措施的国家或地方各级主管机关(包括联络点)的名称。

　　最后，中国在《中国加入世贸组织议定书》的I.2.C.3种有关透明度的章节中承诺：中国应设立或指定一个咨询点，应任何个人、企业或WTO成员的请求，在咨询点可获得根据本议定书第2条(C)节第1款要求予以公布有关的所有信息。对此类提供信息请求的答复一般应在收到请求后30天内作出。在例外情况下，可在收到请求后45天内作出答复。延迟的通知及其原因应以书面形式向有关当事人提供。向WTO成员作出的答复应全面，并应代表中国政府的权威观点，应向个人和企业提供准确和可靠的信息。

　　就算是这样的一个承诺实际上都很难执行，因为相关的咨询量会非常巨大。简单地说，中国的这三个承诺或许是提供一些暂时还不存在的信息,而如果真的要提供这些信息将耗费巨大工作量，而在目前这个工作量是中国很难承受的。

　　中国在过渡性审议机制方面遇到了同样的问题，因为有太多方面通过这个机制向中国政府提出问询，面对这么多的问询，中国方面感到压力很大，不得不缩小信息披露的范围，或者很多时候仅仅是将统计部门搜集的数据传达出去，和当初承诺的全面提供法律行政措施信息有比较大的差距。

　　除了上面提到的问题外，《中国加入工作组报告书》和《中国加入世贸组织议定书》无论在概念还是实际操作上都存在一些自相矛盾的地方。总的来说，文件的导向是要在中国推行法治，但是其中的某些地方似乎又有扩大行政权力的倾向。所以中国陷入了一种矛盾当中，一方面要将中央的集权进一步分散，另外一方面又想通过行政权力加强司法力度。

　　值得欣慰的是，法治中国是来自中国最高权力机关的指导精神，不会被轻易更改。WTO承诺履行能力建设

　　中国的WTO项下能力建设问题，是中国内部的改革，外国的协助项目要给自己定好位，在问得太多和问得太少之间找到自己的平衡点。

　　由于中国缺少市场经济的相关经验，所以即使政府已经尽可能发现并铲除与WTO规则不相符合的法律，但是与WTO精神不一致的法律和操作仍将存在，新的问题也仍将会继续发生。事实上，很多不一致的地方都需要通过一段时间才能被发现。基本上每个成员都会存在一些本成员政府想保留，但会招致贸易伙伴质疑的法律。如欧盟关于香蕉问题的法律和美国关于外资销售公司的法律规定等。同样，中国也存在一些让贸易伙伴不愉快但事实上又不完全违背WTO协议精神的法律。没有理由据此怀疑中国政府废除那些禁锢经济发展的法律规范的诚意，没有理由据此怀疑中国政府没有抓住WTO的机遇。

　　美国应当协助中国建立一个规范的监测机制，有了这个机制就可以检测出有问题的法规，同时可以有效地搜集各方面的声音并把这些声音用最有效的方式传递到有关部门。这样一个机制可以给中国政府在一个正规的平台系统上审视国内的法律法规，并可以在很多情况下避免引入正式的WTO争端解决机制。美国政府和民间一级的组织都应该积极地参与这个建设过程，跟美国和中国之间的巨大贸易数额面临的潜在风险相比，这个方面投入的费用其实很有限。

　　值得强调的是，中国的地方政府应该成为建设的重点，因为地方一级政府的工作人员对于WTO的原则和标准的感知能力参差不齐，而且总体来看，跟中央政府相比对WTO项下中国所作的承诺理解度要低。直到最近《中国加入世贸组织议定书》才向公众公布，并可以在互联网上下载查看，但是要求中国的这些地方官员能完全理解它的细节性内容是不现实的。所以在地方一级开设讲座向这些官员解释WTO的基本原则，特别是有关无差别待遇和透明度等基本原则的含义非常重要。因为中国地方官员的“特权”观念可以说是根深蒂固。同时，中国应该鼓励地方政府官员开设他们自己的接待处，直接听取那些关于与WTO规则不符合的抱怨和申诉，这样可以加强地方官员的感性认识同时也可以减轻中央政府争端解决机构的负担。

　　此外，应该加强培训司法队伍对透明度原则的诠释和对法定程序的把握。但是目前没有必要让中国的法官们特别用心去熟悉中国在WTO项下作的承诺，因为这些承诺在真正转变成中国的国内法规之前，对司法实践意义并不大。

　　最后，在提及中国的WTO项下能力建设问题时，特别值得强调的一点是这种改革是中国内部的改革，外国的协助项目要给自己定好位，在问得太多和问得太少之间找到自己的平衡点。

　　(作者为华盛顿大学法学院教授，上世纪六七十年代开始进行中国法研究，研究兴趣集中在中国法制史和当代中国民法。)编译/解石雯