学者论衡之二：国资改革与国企改制

　　《21世纪》：对国有资产管理体制改革的历史，我们来回顾一下，大致可以分为三个阶段，各位对这三个阶段怎么评价？

　　周放生：国有资产管理体制改革应该说可以分为三个阶段，最早起步是1988年成立国家国资局。当时国家国资局成立的大背景是改革开放以后，多元经济已经起步，出现了非国有经济，招商引资、民营经济开始发展。这些经济基础的变化必然引来政府职能的变化， 即在市场经济条件下政府有双重职能，一个是公共管理职能，一个是出资人管理职能。当时世界银行专家给我们提的建议，就是要适应这样经济基础的变化，调整政府管理的职能。国家国资局成立以后做了很多开创性和前沿性的探索，印象比较深的有以下几点。

　　第一，开始引入了产权的概念。一些经济学家，从西方经济学引入了科斯理论，产权的概念。而实际工作使得全社会知道了产权的概念和现实经济中产权的意义和作用。这为我们后来整个改革开放的理念转变打下了一个前瞻性的基础。

　　第二，出资人和“出资人到位”的概念。十多年来，使得全社会有了出资人概念，有了出资人人格化主体的概念，有了出资人职责的概念，使得全社会明确了出资人职责和政府公共管理职责是两个不同的职责，形成了管人、管事、管资产相结合的概念。

　　第三，进行了三层次管理体制的试点。深圳和上海市最为典型，国资委和国资办、资产经营公司，下属企业的三重架构在那个时候已经基本形成了。只是那时候的国资委，和现在的国资委有很大的不同，那个是一个联席会议制度的国资委，不是实体化的，而我们现在的国资委是实体化的特殊机构，。

　　第四，国有资产管理的基础管理体系初步形成。比如资产评估，在1988年之前谁懂得资产评估呢？包括产权登记和资产统计等基础工作的体系基本建立起来了，并不断发展和完善。

　　第五，推动国有企业的改革、改制。那个时候国有企业已经开始上市、重组、转让，只是现在越来越完善，这是一个必然的历史阶段。

　　那个历史是必然的一个过程。到了第二个阶段，专业经济部门的撤销实际上为确定新的国有资产管理体制打下了基础，当然这中间发生了一些矛盾和问题，十六大明确要建立一个新型的国有资产管理体制。国资委成立以后，国有资产管理体制改革在迅速推进，这两年推进速度明显加快。

　　《21世纪》：随着国资管理体制改革的进行，国企改革经历了怎样的阶段呢？

　　周放生：中国国资改革和国企改革是一个互为促进的关系，但又是两个体系改革。国资改革主要指的是政府对国有资产管理体制的改革，国企改革是企业层面的改革，一个是宏观的一个是微观的。这两个之间是紧密相连，但又是不同的两个层面的改革。

　　国有企业改制，大概分两个阶段，以2000年划线，当然这不一定很准确。

　　第一个阶段的改制的特点是大部分企业都是换汤不换药，就是翻牌公司，就是把按企业法注册的企业翻一个牌，按照公司法重新登记一下，没有什么实质性改革。但是有一部分地方确实是开始实质性推进中小企业改革，比如说山东的诸城、广东的顺德、四川的宜宾、河北的丰润，这几个是国内比较早推进国企改制的。2000年以后大规模的真正意义上的改制才开始，推进得比较快的是地县级的中小企业，按照有关方面数据现在改制面已经达到80%。据我了解，各地的进度也不是很平衡。改革的进度和原来的存量多少有关，还和当地的改革环境、改革理念、职工的承受能力有关，是多种因素决定的。

　　国有经济的主战场改制刚开始，中小企业的改革只能说是国有企业这个战场的外围战，前哨战。而且中小企业的改制和大企业的改制，在做法、规则、难度、复杂性、配套性上都完全不一样。不能用小企业改制模式套大企业，大企业改制要复杂得多。真正意义上的国有企业改革，或者叫做深层次改革和解决深层次矛盾的改革才刚开始。很多问题现在还难说清楚，规则也没有完全建立起来，很多深层次问题还没有完全暴露出来，解决这些问题都非常艰难，甚至有时到了寸步难行的程度。比如讲政策配套，我们的政策是按照改革的历程过来的，过去的政策体制肯定不适应现在，但是每一个改革要把政策体系重新建立和完善，非常之艰难。

　　我们既然进入了一个深入改革的阶段，也需要全社会继续关心、关注和研究改革。最近又重提国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。中心环节就是表明是牵一发而动全身的事，这个问题不解决，整个改革都很难到位。比如说民营经济，民营经济20年来所进入的产业领域基本上是边缘产业，是新型产业，是过去计划经济的空白产业。国民经济主战场，民营经济才开始进入或者开始想进入。民营经济由于受实力、能力和政策限制的影响，国民经济主战场仍然是以国有经济为主体，国有企业改革做好了，整个这盘棋才能盘活。

　　国资改革明年的热点是什么

　　《21世纪》：关于国资改革，明年的热点会是哪些？

　　李曙光：关于国资改革今年年底成为热点我倒是始料未及。从宏观调控开始，实际上已经讨论了很长时间，在今年突然形成了全社会关注的一个热门问题。

　　熊焰：国资改革今年下半年成为社会热点有其必然性。一是改革深入到了最根本的产权层面；二是将触动许多既得利益和权力结构；三是前段改革探索中存在的问题积累到相当严重的程度，而这些问题又与民众的切身利益与感情相关；四是政府的许多新措施民众不知道，似乎某些专家也不知道。于是才有“郎顾之争”、“郎周之争”等。但是我觉得这是件好事，是一场全社会关于国资产权改革的大启蒙。国资产权改革的大方向已经明确，正需要让民众关注、知情。如果这场争论发生在几年前，弄不好会影响国企改革的方向，那损失就大了。

　　李曙光：明年的改革主线实际上是三块，第一是大的国有资源和国有资产的改革。第二是民营经济改革。有关民营经济，中央马上要出一个政策，关于鼓励非公经济发展的重要政策。中央考虑到，修宪以后要保护私有财产，但是没有相应的具体措施跟上，这个问题比较困难。国有企业搞了这么多年了，重心可能要移一移，如何推动整个经济的发展，可能是明年一个着力的工作点。第三就是防止金融风险。可以看出来国有商业银行的改革，目前的金融机构运行、经营的状况出现很多问题。

　　总的来看，按照我个人的看法，明年改革的热点就是三个，一个国有资产，一个是民营经济、非公经济的发展，还有一个就是对于金融风险的防范以及如何来加快我们金融体制改革。这三点实际上不仅仅是明年的一个热点问题，可能它会预示着中国相当长一段时间经济的发展，是一届、两届、甚至三届政府中心要抓的工作。

　　关于国有资产改革的走向，我个人认为1993年、1994年这个阶段是一个分水岭。因为在1993、1994年之前，我们国有企业改革的启动，基本上还是在收和放这个层面，收权和放权，搞承包制、双轨制、经营承包，还有一些比较小型的放权的改革，比如在1991年搞了一个转机条例，放了14条给国有企业，但是实际上国有企业一条都没有拿到。我觉得这是一个很重要的阶段，基本上是要把国有企业搞活、搞好的阶段。1993、1994年发生了一个很大的变化，这个变化是来自于我们整个改革内部的需求，来源于中国改革的实践，加上整个社会合力的汇集，不仅仅是领导层或者学术界开始了这层思考。

　　1993年的改革举措是很多的，包括外汇管理体制，财税体制，以及最重要的国有企业体制改革。1993年国有企业体制改革有两个举措是很有意义的，一个是实行现代企业制度，正好1993年底出台公司法，1994年7月1号开始实施，伴随公司法的制定过程，也是一个争论的过程，对国有企业改革的方向开始有了一点概念了。就是开始让所有的国有企业向现代企业制度转变。另外一个就是1993年开始，1994年政策出台的兼并破产。国有企业在全国18个城市搞兼并、破产、减员增效的试点，试点逐渐扩大到56个城市，到111个城市，一直到全国。所以我认为1993年和1994年是一个有标志性的分水岭。把国有企业推到了结构性调整和战略性重组的阶段。我认为那时已经悄悄地出现了“国改民进”的概念。

　　周放生：对于这一点我的观点不一样。

　　李曙光：目前国资委的架构，从某个角度讲还是经济学家设计的架构，现在还是有很多问题。国资委目前的三结合、三统一，实际上可能形成了一种新的婆婆加老板、所有者加经营者的混合的决策机制，并没有完全解决国有企业管理、运行、监管和出资人之间，怎么区分角色的问题。现在国有企业改革过程中的很多讨论和争议都和这一点有关。更重要的，我们现在是两条线，一条线是我们国有企业自身有一个发展、改革的轨迹，另外一条线就是中央政府和学者们希望把国企改革带到一个方向，这个方向实际上又不是很明确，甚至可以说要么是故意地在模糊它，要么就是有意地在避开它，要么就是暂时把这个事搁置不提。

　　今后的发展，第一，我觉得现在需要新的战略，需要有一个比较大的气魄来解决国有资产的问题，国有资源的问题，国有企业改革的问题。对于国有企业，我觉得现在确实到了一个很关键的历史的拐点，有没有一个比较大的决策，恐怕还是要经过非常困难的努力。这里面涉及到一些战略性的问题，我现在越来越感到现在在国有企业改革、国有资产改革，以及整个国有资源的管理中缺乏战略性的思考，缺乏战略性的研究和战略性的目标。

　　第二，在中央政府和地方政府对国有资产和国有资源的控制和调控上，中国政府和市场经济比较完善的国家的政府之间最大的区别在什么地方？有关政府和市场关系的配置上，经济学家讲有两个手段，财政手段和货币手段，老用这两个手段衡量中央政府是否有改革的愿望和意向。

　　我感觉中国和这些发达国家最大的差别在于中国有第三种手段，就是国有资产和国有资源，这种手段在其他国家不像在中国有这么大的力度。没有任何一个政府掌握像中国政府这么大的国有资源和国有资产。而我们的政府目前在这块管理上是非常混乱的。国有资产和国有资源生发了很多的权力，是权责不清楚的，也没有一个战略，我觉得这是下一步改革要着重解决的问题。

　　今年的宏观调控是源于什么？实际上是源于中央政府和地方政府权力不清。比如说国有资源的土地权，土地权名义上是国家所有，除了集体所有的农村以外，其他的是国家所有。国家所有应该是中央政府掌控资源，但是中央政府这些资源全部被地方政府分化了，地方政府拿了土地的开发权利，而且是各地方政府对土地开发权进行无限制使用。从道理上讲，应该是中央政府掌控一批国有资源，地方政府也应该掌控一批属于地方所有的国有资源，但是现在没有。所以名义上国家所有，但是实际上地方使用，使用权和所有权分开了。

　　周放生：这相当于一堆粮食，粮食在地方政府手里，但是中央政府发粮票，就是发了粮票以后这个粮食才能吃，但是实际上地方政府是你不给我发粮票，我照样可以动用，粮食没有在中央政府手里。

　　李曙光：实际上最后就是地方各个政府所有，然后是小的团体所有，最后是个人所有，这里面就产生了大量的权钱交易和腐败。我认为就是我们对广博的国有资源和国有资产缺乏一个战略的发展框架导致的。国有企业只不过是国有资产中的一部分。我说的大拐点就是我们经济高速发展到这个地步出现了宏观调控的问题，政府怎么把货币手段、财政手段和资源调控的手段用起来的问题。现在第三个手段一用就乱，一收就死，一放就乱。所以今年的宏观调控没有调控地方政府和国有企业，反而对有些民营企业有较大冲击，这是很大的问题，我认为这是缺乏战略造成的。我认为目前的国有资产法的起草非常重要，现在在起草小组引起了非常激烈的争论，争论主要是对于什么是国有资产，什么是国有资源，甚至什么叫国有企业都发生了很大的争论。接下来国资改革的走向也好，国企改革的方向也好，是跟这样的战略性的设计和下一步的推动是相关的。

　　李保民：我想听你指的拐点的标志是什么，什么是大的气魄。

　　李曙光：前面我已经讲过了，拐点的标志就是对国有资产与资源的认识发生了根本性的争论，而解决这个问题要有战略眼光，要从宪法角度进行长远的制度安排和设计，要考虑今后几届政府面临的问题。

　　国有经济如何布局

　　《21世纪》：国有经济布局的重心在哪里，股权多元化是实现现代企业制度的基本方式吗？

　　刘纪鹏：我们控制力的问题不仅仅是经济控制力的问题，还有政治控制力的问题。因此从方向上看，我们国企改革方向就是要建立现代公司，让国有资本退到股东层面，培育出真正的职业经理人。

　　熊焰：我认为国企改革不是经营状态不好就必须得改，经济状态一好就可以放缓了。核心原因不在于国有企业经营状况的好坏，而是中国选择了社会主义市场经济的道路，而在市场经济中，国有经济是一种特殊形成的经济，它通过控制、引导和融入为全社会服务。国有企业必须从根本上改变单一所有制、单一产权的状态，与其他各种经济性质的资源整合起来，使国民经济总量最大化。纯而又纯的国有体制发展不出好的市场经济。

　　有关国资改革下一步怎么走。十六届三中全会上，我个人认为最大的亮点，一是提出了现代产权制度，一是提出了股份制是公有制的主要实现形式，我看到这个文件的时候真有一种豁然开朗，振聋发聩的感觉。股份制是公有制的主要实现形式的论断提出，一年多了，我觉得似乎没有引起理论界、产业界和政府有关部门极大的关注。我觉得下一步的体制改革应该把股份公司改革作为国有企业改革下一轮的体制优选。

　　刘纪鹏：现代企业制度不仅要战胜国有独资，也要战胜私有独资，所以十六届三中全会提出“股份制是公有制的表现形式”，这是一个世界性的创举。从这个意义讲任何非国有独资都是民营经济。所以，新型公有制与民营化根本不矛盾，股份制就是民营化。在社会所有和法人所有权的背景下，让资本所有者退到股东层面，形成真正的职业经理人队伍、现代公司制度和法人所有权，完成新的公有制。这些都是可以从理论上推导出来的。

　　周放生：关于国有经济战略性结构调整，在现阶段的选择是国家要控制“三安全”领域，一是军事安全，主要指控制最要害的、核心的部分；第二是经济安全，就是关系国民经济命脉、包括和国际市场对接之后关系国家经济安全的方面；第三个是文化安全，涉及到意识形态方面。“三安全”框架内属于现阶段国有经济应该控制的范围，但是控制的方式有三种，一是绝对控股，二是相对控股，第三是黄金股。

　　现在面临着几个问题：一是黄金股这个概念在公司法中没有，至少应该考虑在国资法里引进黄金股的概念。第二，要明确哪些可以放开，完全由市场调节，哪些需要进入，哪些可以退出，把这些弄清楚，大格局就出来了，接下来不同的企业对号入座就可以了。

　　李保民：黄金股写到《国有资本法》中是最合适的。中航油事件本身，就是一个大股东权利大无边时没法控制导致最后一下子投资失误的表现。现在英国有一种制度就是第二股东只要超过10%的股份就可以把第一股东否决了。

　　熊焰：我认为，这一轮的中国企业再造有这么几个特点：一是形式上以混合所有制为主，二是以国有企业为先导推动，三是股份公司作为优选的公司组织形式。

　　《21世纪》：国有企业的所有权多元化进程为何如此缓慢，是哪些因素在阻碍着这一进程？

　　李稻葵：我认为，所有权多元化，股权多元化进行缓慢的原因就是基础建设没有跟上。什么基础建设呢？一是要重新明确划分各种投资者的权利，这一点对于股权投资者划分得比较清楚了，但对银行这个重要的投资者的权益划分还不清楚。银行对企业的约束权利是有限的，难以监控企业贷款后的财务行为。所以出于安全因素考虑，银行宁愿贷款给有信用的国有企业。非国有的出资人因为没有能力承诺尊重信用者的权利，所以就拿不到贷款，企业就不能发展，这就影响了股权的多元化。基础性建设差的第二个方面表现在对经营者权利和义务的法律规定不明晰，什么情况下可以用刑法约束你，什么时候权利受侵害了可以去告出资人，这些我们现在都不清楚。

　　熊焰：银行愿意贷给国有企业，存在所有制歧视是中国现状导致的。不管是否会出现坏帐，贷给国有企业起码政治上是安全的，有国家做保，出了坏帐也有人管。但如果都是混合所有制，成分上没有差异了，银行为了生存，就必须发放贷款挣利息差，那时就不会存在所有制歧视了。

　　周放生：实行了股权多元化后，货币债权人给企业贷款时就会慎重。不像过去，现在贷款是要承担责任的。债权人慎重了，企业的行为机制就会规范了，因为没有信誉他下一次就拿不到贷款了，这就形成了良性的互动关系。

　　熊焰：我觉得股份制公司最大的特点就是股权流动性，就是法人所有权和股权的分离更为自然了。有限责任公司是人和，五个人成立一个公司，我要卖的时候要征求你们几个的意见，你们几个不同意，我还不能卖。这样权益流动，权益和人的牵制是比较明显的。股份制改造三年以后，我的股份愿意卖就可以卖，股权的流动性更明显。

　　第二个特点就是股份制更适合于大公司。现在一个很明显的话题就是中国企业的总体量与国际资本集团总体量明显不匹配，索罗斯集团动辄就是几千亿美元。我们的总体量为什么总做不上去，我认为国有企业的股份制改造，就有助于总体量的提高。因为光国资委监管的国有企业资本九点多万亿，净资产接近四万亿。如果这部分可以作为中国股份公司的先导力量，就可以主动地去引导民营资本、外资资本合起来推动新一轮中国企业改造。

　　这解决了目前最突出的话题，一个是企业体制问题，一个是企业权益资本和债务资本严重不匹配问题。中国2002年、2003年权益融资基本都是5%以下，债务融资95%以上，企业绝大多数钱是借来的，这种情况下，企业能不进行短期行为吗？而且多数借的钱是短期商业贷款，他必然短钱长用，十个瓶八个盖，不漏不要紧，一漏就出问题了，实际上最后是银行受损失了。中国企业资本结构就注定了中国银行的风险。

　　我在想有没有可能迅速放大中国企业权益资本的比例，把直接融资做上来。怎么做？最重要的是股份制改造，国企目前在国资委的推动下加快股份制公司的改造，国企不一定要占控股地位，现在我们的国有企业在资源上有优势，在资金上有优势，但是根本的弱点就是管理人员的长期激励机制得不到解决，而这在股份制公司中得到了很好的解决。国有公司就是参股，是出资人。以出资人的身份进入，可以发挥外资的管理的能力，可以发挥民营机制的优势等等，各种体制的优势在这个平台上都能够满足了。