学者论衡之一：国资立法与国资委 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年12月29日 23:07 21世纪经济报道 | |||||||||
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由“郎顾之争”所引发的关于国资流失的大讨论，至今余韵未歇，甚至有人认为，国资委近期叫停国有大企业MBO，就是对郎的一种实质性支持。 在《国资法》出台之前，国资委的定位、国企改制的方向以及产权交易等一系列细节问题，都需要面对新一轮的反思。无论是国资委得以安身立命的《企业国有资产监督管理暂行条例》还是之后广为关注的96号文、3号令，都还仅仅是开始。
12月22日，我们特别邀请了国资委研究中心党委书记李保民、财政部财科所研究员周放生、首都经贸大学公司研究中心主任暨《国资法》起草组成员刘纪鹏、中国政法大学研究生院副院长李曙光、清华大学经济管理学院教授李稻葵和北京产权交易所总裁熊焰共聚21世纪北京论坛第31期，就国资委的定位和国企改革的方向等问题，进行了深入探讨。 同时，香港中文大学教授郎咸平先生也发表了自己最新的产权改革宣言。 我们共同期待国资改革更加健康有序的明天。 大国资委还是小国资委 《21世纪》：国资委成立以来，其基本职能至今没有完全到位，而其职能应如何科学定位也在各界的讨论之中。那么，国资委的管理职权和管理范围到底该如何定位呢？ 李曙光：我认为现在关于国有资源这一块，应该有两个视点：第一个是从国有资产应该扩大到整个国家资源上看。国有资产是非常大的概念，不要仅仅限于国有企业的讨论，而要放到整个国有资产的讨论，现在我们很多改革仅仅限于国有企业的讨论。实际上整个国有资产又分为经营性资产、非经营性资产、资源性资产和其他权益性资产，其他权益性资产又包括债权、无形债权、国家专有技术的发明、字号等等。所有这些我都视为是整个国有资产的大盘子。 第二个视点是准财产权。法律一般角度讲是国家的特许经营权，比如说采矿权、探矿权、土地的开发权等，我国在改革开放中所谓的“给政策”指的就是这个权利。但是这个权利是谁的？显然都是中央政府给的，实际上我们改革早期给的就是以前计划经济时代牢牢控制在中央政府手上的这些权利。这产生了许多问题，目前，地方政府在没有充分权利的情况下，想的就是如何截取中央政府控制的土地开发权以及其他资源权，而中央则没有充分行使和界定这些权利。 现在国家国资委下属企业181家，地方国资委管理的还有十几万家，主要是工业和交通方面的，同时还有很多部门管的企业与资产，比如说铁道部，烟草局金融资产与国防资产等，这些没有归国资委管，教科文卫体等一些经营性资产也不在国资委管辖范围，而且国资委管辖的一些经营性资产的范围也非常窄。这样，这个国资委就不是一个完全的国资委，只能说是一个小的国资委，怎么能把这个国资委放大到整个社会经济改革的中心点去呢？比如，对铁道部这块垄断性的资产怎么管？ 周放生：铁道部非运输的大部分企业已经划归国资委管理。 李保民：国资委并没有说要管全部资产，实际上也没有管。而且，你刚才说这个问题在国资法里就有争论了，到底是国有资本法还是国有资产法，这个就有争论。你的意思是下一步国资改革是应该大还是小？应该要明确方向。 李曙光：是啊，现在就是方向不明确，这个必须放在中央政府和立法机构的视野里面，现在中央政府考虑的是一小块。你首先要干什么，这必须是明确的。接下来怎么办呢？就是怎么把这些资产进行归权，权利到位的问题要考虑清楚。现在改革中出现这么多问题都是因为权责不清，权利、义务、责任不对等造成的。我一直坚持，如果要搞国有资产法，理想中的国有资产法是三个层次：第一个层次是由全国人民代表大会作为委托人——全国人民代表大会有终极的权利。改革中出现了这些问题就好办了，由全国人民代表大会里面有一个专门的委员会来决定国有资产的重大决策。比如说怎样授权委托的问题，怎么管理的问题，怎么预算的问题，怎么处置的问题，这个所有权关系非常明确。第二个层次就是在全国人大下面要有几个经营人的层次，要有几个经营委员会。就是我讲的现在国资委还不是一个完全的国资委，现在可以设想搞一个大国资委，也可以搞几个小的国资委。 周放生：你是说，国资委应该设在人大下面不是在国务院下面？ 李曙光：对。可以搞几个小的国资委，比如说金融型资产、工业类资产，也可以搞一个大的国资委，他们来代表国家经营。但如果国家直接经营，这个会有很多问题。这是我的一个看法，当然这是不是有一个中国特色的问题，关键是这一块到底保留多大。第三个层次，政府应该有一个监管部门，对国有资产的经营、转换、管理、处置、预算等等的过程进行监督。这是一个非常小的监督部门，而不是现在的国资委，不是现在的国资监管机构。所以我总的看法就是设立三个层面。这个方向清楚了，国有资产改革的走向问题就清楚了。所以你要光谈国有企业，那它只是其中一块。 熊焰：现在实际上就是几块分开的，国资委管经营性工商业资产，银监会等管金融类资产，财政部管非经营性，如教科文卫的资产，只不过没有统一到国资委管理的旗号下。应该把这几块统起来，加上地方的，成为国有资产大系统。单设一个专门的固有资产监督机构，监管全国的国有资产。 李保民：现在的国资委是一个现实的选择，我想听听你的选择是什么，是大管、中管、小管，还是不管了？ 李曙光：我觉得现在国资委应该分成两块，一个是经营，一个是监管。经营这一块具体管辖可以有两条路，一是小国资委的路径，还管现在的资产部分。一条路就是把其他的全拉进来，让他当一个真正的经营者，不是监督者。现在国资委是监督者，自己监督自己。实际上，监督应该单独设立一个机构，也可以让监察部承担，或者专门设立一个国有资产监管委员会。 李保民：整个国资监管的客体是谁？到底是把所有的教科文卫都管到，还是只管经营性的国有资产？ 李曙光：这个不是管理的概念，是经营的概念，国资委要成为经营者，监管是单独一个部门，监管是单独的一个部门，不负责经营，具体监督和处理经营中有没有错，MBO、出售国有资产有没有问题等。 李保民：就是说现在国资委是经营，再单独成立一个监管委员会，这个监管委员会给谁？给人大吗？ 李曙光：监管委员会是政府的部门，政府有责任向全国人大汇报国资董事局有没有干错事。 李保民：你的机构我听明白了，问题是你管哪一块？ 李曙光：政府监管委员会不管经营，但管对所有国有资产经营者的监督。 李保民：如果大一统，那么，国资委什么事都被拖进去了，绑架人质、坠机、矿难都要管，但是这恰恰没有看到围绕出资人的职责怎么进行安排。比如说国资委怎么管人呢？就看企业经营管理者所在的企业利润怎么样、收益怎么样、就业和税收怎么样，管人就是通过管事来体现的。目前出资人不到位的问题，同时也就是到底是大国资还是小国资的问题。我认为，国资委不能管的太多。 周放生：实际上，国资委现在的模式是一个现实选择，我认为国资委的管理有两种模式，一是分类管理模式，就是分几个不同类型国资委，比如说经营性的、非经营性的，金融性的、非金融性的。二是大一统的管理模式，就是不管什么类型资产都放在一起管理。这要做科学的利弊分析及可操作性论证。 刘纪鹏：我认为中国不能设那么多的国资委，中国只能有一个国资委，要不然就乱套了。这个国资委主要管经营性国有资产。现在非金融的经营性资产还没全包括在国资委里面，我认为今后都要纳入。 《国有资本法》还是《国有资产法》？ 《21世纪》：此次《国资法》制定重新启动后，有关“国资”的定义是否明确呢？对“出资人”又如何定位呢？ 刘纪鹏：我想就这个问题谈三个话题：第一，在国资立法上是资产立法还是资本立法的问题，我建议搞《国有资本法》。第二个就是国资委的定位，是出资人还是管理出资人的问题。第三，在资本运营预算上，到底是与财政部形式上分离还是实质上分离的问题。这三个问题就像保民讲的，应该说目前在国资改革中，大家都已经看到了。 目前虽然我们提出了中国组建国资委的大思路，而且从理论上和中国改革的实践看，这是一个创举——经过总结中国改革的成功经验，再摸索新型的公有制，不仅具有中国改革和产权变革的意义，而且对国际大公司、法人、股份制、职业经理人这样一种整体上法人所有制和与新型市场经济对接上都有探索意义。这条路子的探索是非常值得的。但是由于我们的理论未深化，所以国资委在目前就处于混沌和无序状态中。是不是像某些人说的那样，国资委成立的目的就是卖国有资产，卖光了就解散？还是说国资委的成立是个长远的战略构想？这就需要在这三个问题上明确一下。 李曙光：有关《国资法》，我比较赞成站在一个战略的角度看，应该有一个宪法性的法律，但是现在《国资法》一步到位也很困难，所以可以搞小《国资法》，或者搞《经营性国有资产法》，将来国资改革的走向一定要非常明确，就从操作性的角度讲，我也不反对《国资法》规定的所谓国有资产的范围缩小。 我反对搞所谓的国有资本法，因为资产和资本不是一个概念。最主要的原因在于把国资法的方向局限在资本法会存在很大缺陷：一、空间很小了，不是我们立国有资产法的本意；二、资产与资本不是一个概念，资产容易对应责任，资本难以对应责任，资产跟财产应该是一个概念，资产和权利可以匹配，而资本和权利、义务、责任没法匹配。因此我说搞《国有权益法》这样相对还顺一点，搞《国有资本法》会造成很大混乱。特别是资本比资产的概念小的多，如我们法律界讲资产可以抵押、租赁，资本可以抵押、租赁吗？附着于资产的有许多权利，而附着于资本的权利是有限的。应叫《国有资产法》或《国有财产法》，就像现在的《物权法》一样，实际上就是财产法。现在搞《国有资本法》，就是回到非常小的范围了，你那个国资监管条例就足够了，当然，我不反对在搞一部《国有财产法》的同时，也搞一部《国有权益法》，这还顺一点。 周放生：也未必。如果你拿现在国资委管辖的范围理解为《国有资本法》的范围，那肯定是不准确的，国有资本法应该是全部经营性国有资产的范围，它的边缘跟国有资产的边缘相比，就像太阳跟太阳外的光晕一样，光晕之内的东西都在国有资本法管辖范围内了。 刘纪鹏：我觉得叫《国有资本法》好些。我说的资本指的是企业的净资产，也是企业的自有资产，包括股本，公积金，未分利润，指的就是权益。我所指的显然就是大概念的资本法。 为什么在这个问题上提出这样一个想法呢？就是我们国有资产立法涉及到与市场经济的冲突。立《国有资产法》是市场首创，目前只有日本有一个《国有财产法》，匈牙利有一个《国有财产私有化法》，所以从立法的角度来说，我们跟别的国家是不一样的。 我们的国有资产法立法，试图包罗万象，但是无论如何是不可能的。目前矛盾最多的是经营性资产，不管是流失还是增值问题，都是在转型中发生的。行政性资产，主要是保护使用价值的问题，资源性资产还有一个未开发的问题，非经营资产目前没法定义。我们现在的非经营性资产倒成了最好的资产，中央电视台去年很高的利润，医院、大学、体育、文化、媒体、电信等这些现在都是最好的产业。所以，一定要把国有资产分成经营性国有资产和非经营性国有资产，我们立法不要试图包罗万象，要从小的做起，主要解决经营性的资产的问题。这部分法律立起来，至于今后对于政府资产、资源性的资产、军队的资产，也可能我们要搞一个大的国有资产法。但我们现在应该解决净资产的问题。 周放生：最早叫国有资产法有一个历史背景，那个时候对资本的提法有忌讳，认为讲资本就是资本主义，涉及意识形态问题。现在应无这个问题了。 刘纪鹏：所以我说，我们把资本界定为能够为人民创造利益的生产要素。简而言之，能不能抓住主要矛盾就在于确立《国有资本法》，而《国有资本法》不仅仅是一个名义的问题，它要从制定一个与经营有关的考核、评价等规则问题出发。资本法主要是解决出资人的问题，确定出资人上下左右中的关系：上面的关系指的是国资委和全国人大对接还是和国务院对接的问题；往下是两个层次还是三个层次的问题？往左右是和财政部等其他部委的关系；往中间看是三级国资委是不是太多了的问题？还有一个能不能统一起来的问题。所以我说，《国有资本法》的好处主要是解决出资人的问题，而不是简单的定年薪，或者简单的应付流失的问题。 李保民：你说的资产范围是什么，资本范围是什么？所有者权益，就是国有资本和权益的概念。你说这个有非常强的操作性，一说到国有资本就可以在财务帐上对接上了。 刘纪鹏：现在还有土地资源这块，没有纳入国有资本的范畴。 周放生：土地资源只要进入经营领域，就是属于国有资本的范畴，土地资源只要进入市场参与交易，带来收益，就应属于这个范围。 李保民：就是资产负债表的下面那部分资产由国资委管；上面的那部分，让银行去管。 国资委管理模式之争 《21世纪》：就国资管理模式而言，国资委的模式是分权模式还是集权模式？国资委应该如何履行这种职能？ 刘纪鹏：我觉得这个讨论应该有一个前提，就是国资委不能当出资人？国资委只能履行管理出资人的职责，把监管职责和出资人职责分开。现在问题就在此，国资委既当监管者又当出资人，使得大国资委概念也执行不了，全国都由你监管能行吗？所以，我的意见就是全国搞一个国资委，但是这个国资委不能履行出资人职责，就是履行监督职责。 同时，构造若干个履行出资人职责的控股公司，我们的国资委处于监管出资人的位置，然后在国资委下面构造若干个像新加坡的淡马锡那样的控股公司，控股公司不进行实体经营。 比如说宝钢集团公司让出产品实体经营，只搞控股公司。另外，一些中小企业绑在一起也可以搞一个资产经营公司，在这个层次上成为淡马锡。但是因为中国太大了，所以这么多的淡马锡上面要有一个国资委。因此，我主张中国不能搞很多国资委，只能有一个国资委。 国有资产除了经营性的外，还有非经营性的，资源性的、国防的和军工的。我们现在的问题就是要把国有资产和国家财产分开，美国也有这三类国有资产。现在大家对国有资产的争论，主要矛盾在于经营性的，权益性的国有资产上。问题的核心不是中央和地方的资产，而是企业经营性的资产。 李稻葵：国资委的最根本的定位是什么呢？就是要帮助我们中国经济形成一个中国现代化的企业制度，这个是最重要的定位，不光是为了作为国家出资人的代表去管理，可能比这个还要高，就是说它怎么能够在这个过渡过程中，在现代化企业制度没有形成的过程中，怎么约束经营者，甚至是约束工人。如果出资人的权益受经营者伤害的时候，那么国资委应该有责任去约束或者起诉经营者。就是说国资委应是一个制度的建立者和辅助者。 但是在改制过程中，我们新的机制还没有形成，你不可能依靠投资者一夜之间学会如何约束经营者，在这个过程中就需要一个国资委来当过渡角色。所以在我看来国资委应该是一个监管者，监管、调节各方的利益。根据这一理念，国资委可能主要是一个监管者，而出资的各个单位可以是各个级政府下面有注册的国有独资公司，比如说深圳市政府可以注册一个国有控股公司。国资委代表中央政府出面既监督它下面的国有企业的经营者，又监督深圳市的国有独资公司，如果任何一方出问题，他都有权去调查，去提起公诉。对经营者提起公诉，对深圳市的国有资产独资公司进行起诉。国资委应该是一个过渡性的机构，它的目标是使在中国经济中形成现代化的企业制度。 周放生：你讲这个国有独资公司和国资委之间有没有权利、义务、责任的关系？还是只是监管？国资委履行的职责相当于证监会、银监会的履行职责？证监会和被监管主体之间没有产权关系，没有权利、责任、义务关系，只是依法对后者的行为进行监管。现在的国资委和所属的公司之间，是有权利、责任、义务关系。 李稻葵：我的理解是，国资委只履行监管职责，它和被监管者之间没有权利、义务、责任的关系。比如说，深圳市的国有独资公司决策搞一个房地产项目，只要它不犯规，如果结果错误的话，它自己承担责任。它自己亏本了，欠了银行的钱，它要还，如果它不还，国资委就监督它。 李保民：你说这个是比较理想的想法。深圳现在恰恰是把原来的三家合并成了一个深圳市国资委，是深圳市的43家企业的出资人，现在它两个职责都行使了。我去地方政府调研时发现，一些地方的国资委就像淡马锡一样，政府直接授权给它，把国资和控股公司合二为一了。 李稻葵：如果我们国资委什么都管的话，就有问题。 熊焰：中国的事情就是不论什么都想要一个样的。要上海模式和新疆模式是一样的，怎么可能呢？ 周放生：我想讲讲匈牙利国有资产管理体制改革的经验。匈牙利1990年后成立国家财产管理局，作为政府的部门，下辖若干国有企业。但是这个体制到了1995年就变了，从一个政府机构改为国家独资的控股公司，控股公司直接对政府负责。与政府机构有很大区别，就是它有董事会，这个董事会是实实在在的，董事长是布加勒斯特大学经济学教授，财政部的副部长是董事，总经理是唯一进入董事会的董事，除总经理外的董事全部是非执行董事，非执行董事除政府官员外，还有各类专家、企业家。匈牙利议会专门为这个公司颁布了一个法律，对这个控股公司的职责、权利、责任、义务都规定得非常详细。还有监事会，监事会具有高度的独立性，对董事会的监督非常有效。 董事的工作很有效率。同时有三个责任，第一个是经济责任，就是任何人起诉，法院只要判决董事负有责任，不管是主观还是客观的因素，就要承担经济责任，以其家庭财产为限。董事年薪大概是50万人民币，低于私营企业主的收入，高于国有企业经营者的收入。第二个就是名誉责任，如被政府解聘。第三个就是刑事责任，法律规定非常清楚。由于责任明确，监督到位，每个董事都非常敬业，其心态是战战兢兢，如履薄冰。 周放生：我认为我们地级市国资委就可以考虑试行匈牙利模式。 李稻葵：但是我们缺的是匈牙利对国资委监督这个机制。 李保民：我们过去的监督机制也是有的，比如财政、税务，该审计就审计，这个是不含糊的。还有监察部、纪委监督和社会监管。可就是资本营运这块，投资这块的监管是有问题的。 李稻葵：但审计是比较负面的，或者说事后的，是出了问题以后才起作用的，其效果有限。 《21世纪》：谁管国资委，国资委管谁？ 刘纪鹏：我觉得关于国资委这个问题需要再谈一下，我们希望国资委的公共预算和资本预算严格分开。比如同样一条路，收费的路就是资本预算的，不收费的路就是公共预算的，现在国资委统统混在一起，这个是不对的。国资委的资本预算的特色是什么呢？显然不是和一般意义上的像证监会和保监会这种大行业监管者的预算一样。因为证监会这些是按行业划分的，但是国资委不是。因此，从这个意义上说，我们构造这个体系撞击了中国产权革命重要的环节，撞击到了政府。政府就只能分离企业了，就是各家球队和教练分开，管法如何呢？中国球队太多，可能需要在各家球队之间有一个专门管理的监管机构。 在这个管理机制的设置中，国资委相当于体育总局。我们每个队都要有教练，这个教练就是专门从事教练职业的，不要下场打球的，不要像胡卫东这样的，又当教练又当球员。所以职业教练就是资产经营公司，下面是队员。谁可以当教练呢？就是优秀官员可以当教练，但是你当教练就不能从事实业运作了。另外教练也可以选拔，比如专门按行业组建一个资产经营公司。国资委和资产经营公司是什么关系呢？国资委不是出资人，它管理出资人，并且只管中间层次的国有独资公司。同时，他选拔“教练”，考核“教练”，追究“教练”的责任。 周放生：国资委这些都管了，国资委不就是出资人吗？ 李稻葵：比如说，深圳市几个国有独资公司做房地产项目亏本了，亏本之前国资委管不管这个房地产公司？ 刘纪鹏：“房地产公司队员”我不管，我只管“教练”。这个跟匈牙利最大的区别在哪？就是说匈牙利可以把国资委变成一个公司，新加坡也可以把国有资本管理经营变成一个淡马锡，但是中国不行，中国太大了，中国得在若干个资产管理公司和淡马锡上面做一个国资委。 周放生：有些地方可以搞淡马锡模式，比如国有资产量少的地方设立资产管理经营公司就够了。 刘纪鹏：这些从事资本经营的国有独资公司管理者的任命，可以走一个形式，但是总得有一个办事的机构，这就是国资委。我甚至认为，或者由国资委代表人大，或者人大自己，或者政府，来做这个事，因为中国太大了。这样做，国资委就不会变成一个出资人，只有一个出资人在中国会引发很严重的关联交易问题的。中国应当有若干个出资人，他们都由国资委监管。而且中国在经营性国有资产上只搞一个国资委，其管理的范围既包括金融性经营也包括非金融性经营。 周放生：我觉得两种模式都要，既需要专门进行资本经营的淡马锡公司，也需要像宝钢、一汽、二汽这样的既搞资本经营又搞生产经营的大企业集团。 《21世纪》：在国资的经营预算问题上，迟迟不能有实质性的进展，对这个问题各位怎么看？ 刘纪鹏：这个问题已经成为国资委发展的大问题。上次和保民参加了一个会，我最后提了一个颠覆性的意见——资本预算和公共预算必须分开，不过，现在那个方案里面还是把资本预算和财政部混起来了。因为1995年有一个预算法，预算有三个，资本预算、经营预算、保障预算。 我在云南国资委的资产经营公司当独立董事，这公司有个特别有意思的问题：国资委当出资人，但不能当董事，国资委的官员只能列席。现在没有一个国资委的正式人员能到这公司里面当董事。我说为什么这么老远把我找来，他们说因为我们都不能当，因为我们是政府官员。再一问，他们说我们现在人吃马喂的，所有的东西都是财政部卡着。所以国资委的预算问题如果撑不起来，就仅仅是一个漏斗，根本站不住。国资委必须有自己独立的预算体系，这个预算体系就决定了为什么要构造三个层次。国企交完了税你和其他人是一样的，和外资和民营企业是一样的。那么这第二个层次的构造，就构成了国资委预算的蓄水池。因此，资本经营预算不仅不能纳入财政，而且要形成自己的独立预算，它的收益就是国有资本的分红收益、资本运作收益、产权转让收益。对于基础设施建设，有需要的时候国资委可以拨出一部分。但是这部分预算一定要彻底撑起来，这个就把裁判员和教练员的功能分开了。但是现在我看到的是，国资委在这个问题上是非常艰难的，一方面，国资委不能在预算体系上独立起来就不能成为一个长远的战略保证；另一方面，现在这一部分让财政部放开真是非常难。 周放生：国有资本法应明确，国资委工作人员可以兼任非执行董事，因为你是出资人。 李稻葵：中国非常大，国有资产规模非常大，不同地区的差别非常大。如果按照刘老师的提法，就是在各个地方，比如说在深圳或者宝钢的国有独资公司上面再设一个股份公司直接干预他的经营，我的感觉效果可能不好。因为这家管辖的股份公司在北京，他对每一家公司的实际经营很难有一个非常实际的了解。它可以做一个非执行董事来监督这些国有独资公司，这没有问题，但是它的主要作用还是扮演好这个监管人的角色。国资委与这些企业的关系就好比是一个体育总局对各个分会——蓝协也好、足协也好进行监管，而篮协和足协的任务就是经营好自己的业务。至于预算这个问题我觉得好解决一点。 李稻葵：我可不可以从独资国有公司的利润里面提取一部分，给一个非常低的比例？这可以参照国际上的做法，把提取的这部分利润作为预算的一部分，这部分可以不断积累。 李保民：收入是没有问题，怎么来怎么用，关键是现在谁来做这个事？是国资委做，还是财政部做，还是人大搞一个预算委员会去做？ 刘纪鹏：所以现在谁也不知道这个法到底什么时候能出台，光这个问题就得争一年两年。刚才你的谈话当中有一个观念我是有共鸣的，就是在现代法人制度条件下，只要出资人真正退到股东的位置上，一个真正的职业经理人市场形成，所有制的问题、多寡的问题并不是主要矛盾，因为现在大公司趋势就是这样，美国大公司是谁的？股份太分散了，而且是多元的，流动的。所以如果我们的中间出资人退到股东层面了，当一个真正的股东，而不是像现在这样管，我认为它是干预不了的，因为它的利益和考核指标是完全挂钩的。比如说控股公司和国外的保险、基金之类的机构就是这样的。 李稻葵：这里有重大区别的。比如深圳市国有独资公司带有强烈的行政行为，就和美国的巴菲特完全不一样。为了控制它的行政行为，要再搞一个国资委来监控它到底有没有过分的行政行为。所以我觉得这不是出资人的问题，而是因为监管的对象是政府机构，是国有出资人。而深圳市这个国有独资公司就可能有很大的行政行为，如果你出问题，我可以监督你，起诉你，控制你，这是一个根本的不同。
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