王绍光：复兴背后治国理念的进步

　　香港中文大学政治与公共行政系教授王绍光访谈：

　　本报记者 陈宜飚

　　香港报道

　　治国理念悄然起变化

　　《21世纪》：中国在复兴的过程中，国家需要做什么样的准备？你觉得中国的治国理念发生了什么样的变化？

　　王绍光：中国要复兴，就需要有新的方式来管理这个国家。不仅仅是治国方式，而且是治国理念都要发生变化。我个人判断，中国的治国理念，在这段时间已经发生了变化，而这种变化是朝着正确的方向进行的。

　　我们注意到，胡锦涛主席最近在多个场合都提出，要建立一个“和谐”的社会，这显然是个新的提法。虽然十六大报告就有提出，但当时并没有放在至高的地位，我认为这是个治国理念的变化，它提出了我们建立一个社会的目标。

　　《21世纪》：在此之前，中国的治国理念是什么呢？总体上看，经历了什么样的变化？

　　王绍光：在历史的视野中来看，从太平天国，到后来康有为的《大同书》，再到孙中山提出“天下为公”，甚至后来的人民公社，都是一种建立大同社会的反应。

　　这种理念坚持了100多年，到邓小平开始发生了变化。1979年邓小平提出要建立一个小康的社会，当时他的指标是非常单纯的，就是看人均收入。人均收入达到1000美元就算是达标了。后来，1983年他去了苏州后又认为，800美元就足够了。邓小平实际上已经把建立大同社会的目标改为了建立小康社会，按1983年的标准，小康社会可以解决人们的吃穿用问题、解决住房、解决城乡就业、解决农村人口外流问题，普及中小学教育、改革人们精神面貌，降低犯罪率等。

　　到1990年代末，我们可以看到，除了上述六个问题，迄今为止，除了前两个问题解决得比较好之外，其他几个问题并没有很好地解决。于是在20世纪末，中国又提出“全面”建设小康社会。

　　《21世纪》：三种治国理念的变化反映中国政府和领导人什么样的思想变化？它在经济领域有什么具体的反映吗？

　　王绍光：从大同社会到小康社会、再到和谐社会，反映出中国政府治理理念的变化。和谐社会是执政党经过多年的实践和摸索提出的一个务实的、对症下药的、有的放矢的目标。

　　这种向“现实”靠拢的变化其实也可以从1949年迄今的中国GDP的增长波动看出来。随着中国政府官员对经济驾驭能力的提高，中国的经济波动越来越小。1995年以前，特别是改革开放前，中国GDP的波动是非常大的，而进入1990年代中后期后，这种波动变得相当平滑了。但执政不光要管经济，也要治理社会的方方面面。

　　《21世纪》：那么，中国为什么又从小康社会转变为要建立一个和谐社会？政府的治国理念为什么会发生这种变化？

　　王绍光：现在要建立和谐社会也并非突然，其实我们中国历来就有“天人和一”的思想，现在提“和谐”，主要是因为目前社会中存在的不和谐因素太多。主要体现在下面几个方面：第一，城乡发展不和谐，城市和农村的发展差别过大；第二，城市和乡村内部的不和谐，主要是由原来企业改制造成的许多不公平现象，导致了劳资关系紧张；乡村内部不和谐，主要是与土地问题有关，许多人发了土地财，但却造成了4000万至5000万无地农民，这使得农村内部产生了一定的“不和谐”。

　　有这么多的不和谐发展因素，因此说中国在现在提出建立和谐社会，是非常必要，也是非常及时的。这也正反映出中国领导人的治国理念已经从原来的“大同社会”和“小康社会”，发展到了“和谐社会”，这种发展脉络是令人玩味的。

　　大同社会说到底是对平等的一种追求。结果是在毛泽东时代，把中国变得相当的平等，但经济没有搞上去；而邓小平提出了小康社会的口号，则注重经济发展。但现在看来，仅仅提高收入，不能解决社会的分化和阶层越来越复杂、差距越来越大的问题。而且这已经造成了人与人之间以及地区与地区间的关系紧张，令整个社会显得不和谐，于是提出建立和谐社会，我想这是中国走向大国的必要的基础。

　　中国正在解决和谐发展问题

　　《21世纪》：依照你的估计，中国需要多少年才能建成这种和谐社会？

　　王绍光：这个很难进行预测，真正实行起来也可以快，也可以慢，主要看中央政府的意愿和能力，意愿有多强，能力有多大？只要两方面都强，才会比较快地解决。例如中国的三农问题，主要是讲农民的负担过重。经过中央的重视，2004年在三农问题方面取得了很大的进展。今年出台了提高粮价、给种粮农民补贴等措施，大大提高了农民的收入水平。同时这两年、特别是去年非典之后，农村的基础教育和公共卫生问题也有很大的改善。中央已经计划要在“十一五”期间投资1000个亿，争取让每个村都通上公路。

　　要知道，在以前，就算中央政府想做这些事也没有钱，但这几年情况发生了变化，中央政府的财政收入大大增加，例如今年全年财政预计能达2.7万亿元，增收5000亿人民币，这些钱数额是巨大的，反映中央完全有能力来解决这些问题。

　　《21世纪》：你在对政府的上述政策取向进行判断的时候，主要采用哪些参考因素？

　　王绍光：我认为，判断政策取向，不能只看政策宣言，还要看财政资金的流向。中国有句话叫“口惠而实不至”。政府往往大张旗鼓地宣称“重视”某个领域(如教育)，但却舍不得向那个领域投入财政资金。因此，如果仅从政策宣言来判断政府的政策取向，很容易看走眼。财政资金的流向却是实实在在的。没有一个政府的财政资金是完全充裕的，它必须在各类急需花钱的地方作出取舍和权衡。因此，资金的流向可以更准确地揭示政府政策的轻重缓急。熊彼特曾经作过的两点观察：政府所有的功能都需要财政支撑，政府的所有行为都会反映到财政上。这也正是我分析新班子政策取向的视角。

　　《21世纪》：你如何评价政府2004年的财政资金流向？

　　王绍光：因为有些财政支出如行政和国防费用是不可减免的，因此，在判断政府财政资金的流向的时候，我更主要是看增加的部分用在了什么地方。从过去一年的财政资金流向来看，我觉得比较健康。主要的增量都用于解决“四农”问题。我所说的四农，其实是说中国不仅仅只有三农问题，而是在农村、农业、农民问题之外还要加上农民工问题。

　　我非常不赞成所谓的“农民工”提法，这仍是从他们的身份而不是职业来看待他们。他们实际上已经是工人，是城市人口的1／3，但现实中，他们与其他工人相比，工资低，没有福利和就业保障。最近政府开始出台一些政策，让人感觉可喜。政府已经决定在2003-2010年间拨款专门培训2亿的农民工，这是以前从来没有想到过的，或是以前有想到却是没有能力做的事情。

　　另外，政府加大了对城市低保人群的扶助，通过各种政策和安排增加他们的收入。可以说，2004年增加的财政资金基本流向了低收入人群和弱势群体，用于解决他们面临的问题。这与前几年的情况是截然不同的。前几年还有许多放在基础设施方面。虽然政府在这方面做得还远不够，但已经有了很大的进步。

　　监管型治理提上日程

　　《21世纪》：中国政府的治国理念发生变化后，在向市场经济转轨的过程中，对政府的治理提出了什么样的要求？

　　王绍光：我们可以以近年来政府对煤矿安全生产的监督为例说明这个问题，近年来我们有一些煤矿发生了重大的事故，如果说以前的煤矿是归国有，治理靠计划和国家来进行，而现在转归一些私营企业后，就需要政府对安全重新分析定位，思考教训。可见，当经济结构发生变化之后，政府的治理方式就要有相应的变动。这不仅是在中国如此，在国外也是这样。

　　《21世纪》：具体到中国，应该是什么样的变动？这两年中国的政府治理模式最主要的变化特点是什么？

　　王绍光：中国的治理模式已经从全能型向监管型国家转变。例如，中国以前是靠发文，但是现在是通过法律解决问题，使很多问题的解决有了法律依据；另外，政府解决问题的机制也不同了。仍以煤矿为例，从前是从煤矿企业内进行安全管理监督，如今是从外部实施监督，国家设专门的机构进行安全检查；在现有的政府治理模式下，法律效果也不一样了，以前的文件只针对被监管者，到现在法律也对监管者的权力和义务作出了规范，这反映中国的监管体制已经有了很大的进步。

　　监管型的治理模式主要包括经济型和社会型监管功能，即出于保护自然和公民的目的，对个人和群体提出外部规范和要求。事实上，一个和谐发展的社会，也是一个高度监管的社会，这一点我们可以从香港政府的一些做法可以看出来。现代社会都需要这种政府的监管。中国以前没有认识到这个问题。但是现在可以说是非常有必要建立高度监管型的政府。

　　《21世纪》：经济转轨以后，为什么还要强调监管呢？

　　王绍光：主要有三大因素促进政府向监管型国家转变。

　　首先是外部性问题，即一个个体的行为可能会影响到他人，例如污染就是一个例子，在外部性的情况下，市场失效，就需要政府进行调节。第二，权利不对称问题，一些工厂的老板与工人之间的权利是不对称的，具体表现在无节制的加班，加班不给加班费等等。第三，信息不对称，例如生产假冒伪劣产品的厂商和买者，医生与患者之间都存在此问题；另外，在保险、证券业内也普遍存在这种信息不对称的关系。这些若不监管，就会有一系列问题。

　　其实中国的政府治理模式从1990年代就已经有变化，过去几年，治理模式的转变进一步加速，除了我所研究的煤矿安全以外，在医药、产品质量、建筑方面的监管等都有可喜的变化。中国的监管模式需要改革，而且已经有了雏形，但还不突出。

　　对大国复兴的务实思考

　　《21世纪》：中国监管模式的改变和中国治国理念正日趋“务实”，是否也是大国复兴的一个必要过程？

　　王绍光：中国成为大国重要吗？我认为，最重要的是对外能否维护自己的主权和领土完整，对内能否让本国公民感到幸福。据一项调查，亚洲地区公民幸福感最强的是不丹，它比中国穷得多，但人们却感觉很幸福。

　　一个和谐社会最主要也就是要给人幸福感。其实，中国是“大国”已经是个不争的事实。按PPP(购买力平价)来计算，中国已经超过日本，成为仅次于美国的第二大经济体，而且我认为中国的经济总量超过美国只是个时间问题。

　　《21世纪》：在向和谐社会发展的过程中，中国应该注意哪些问题？

　　王绍光：中国仍有许多不平等问题：城乡收入的不平等、政治参与方面的不平等、教育不平等、医疗不平等、财富分配不平等等等。建议政府不要把关注点仅仅在经济增长，现在全面、协调的发展的提法很好。现在是如何把它贯彻的问题。在今天社会分化严重的情况下，克服既得利益者的阻碍是关键。

　　此外，外部环境要搞好。中国要做大国，就要有大国的战略性思考，但是中国在这方面的挑战还是很多的，比如能源。而我们要保证自己的贸易利益，就要保卫自己的贸易通道。中国需要培养大量有大国战略思维的人才。尽管这些可能只是次要的因素，但中国要真正复兴，还是需要解决这些问题。