林毅夫：政策性负担是国企改革最大羁绊

　　□林毅夫

　　-核心提示

　　只要企业的政策性负担不消除，预算软约束就难于消除，即使把国有企业推向市场、转让国有股权，事情也不可能解决好。如果国资委不能在消除政策性负担上下功夫，要政企 完全分开将如缘木求鱼，最终事与愿违。

　　□问题症结

　　有政策性负担就有政策性亏损

　　对于国有企业屡次改革不能取得实质性进展的原因，人们分析过很多，我认为国有企业的政策性负担是其中症结所在。因此，我认为能不能使国有企业的改革走向成功，关键要看国资委能不能很好地处理国有企业的政策性负担。

　　有政策性负担，企业就会有政策性亏损，政府必须为这些政策性亏损负责，就需要给企业保护和补贴。但实际情况远不是这么简单！一方面，很多企业负责人会利用企业和政府之间的信息不对称，把由于吃、拿、占、转移国有资产所产生的亏损都说成是政策性亏损，要政府负责；另一方面，政府官员拿的是纳税人的钱补贴国有企业，一个愿打一个愿挨，使企业很容易以政策性负担为借口，让国家把各种亏损包下来。这就是经济学界常讲的“预算软约束”。只要有预算软约束存在，任何关于公司治理的改革都不会取得实质性效果。

　　自成立以来，国资委取得了不错的成绩，国有企业的改革也向前迈出了更加坚实的步伐。但只要企业的政策性负担不消除，预算软约束就难于消除，即使把国有企业推向市场、转让国有股权，事情也不可能解决好。

　　□前车之鉴

　　经营好坏与所有制无必然联系

　　我们可以回头看看，10年前前苏联、东欧大批国有企业被简单私有化了，但并没有解决国有企业的政策性负担问题。10年过去了，世界银行对前苏联、东欧改革的回顾性研究发现，政府对已经私有化的原国有企业补贴反而更多了，而且情况更加复杂。

　　当企业被定性为国有企业的时候，厂长、经理不敢把国家给的补贴明目张胆地放到自己口袋里，因为那是贪污；变成私有企业后，把补贴放到口袋里反倒合情合理的了。不解决企业的政策性负担问题，即使是民营企业也经营不好，最明显的就是韩国的赶超型大企业集团。在亚洲金融危机过后，政府的保护被迫取消，原有的30家大企业集团已经倒了20多家。

　　这也印证了我的一个观点：只要有政策性负担，企业经营的好坏跟企业的所有制性质没有必然联系。

　　我把政策性负担分为两种：一种是社会性负担，比如企业的养老保险、冗员等问题。把国有企业推向市场之前，如果没把这一部分剥离出来，哪个企业愿意承担这个负担？它要么继续向国家要补贴，要么收购时向国家要求超额补偿；另一种是战略性负担。我国许多大中型企业隶属于资金密集型行业，在这些行业中我们没有比较优势。原来靠国家财政补贴这些企业还可生存，但在开放的市场环境中，随着保护性补贴的逐渐减少，这些企业难免会亏损，会缺乏竞争能力。

　　□应对之策

　　企业占用土地的增值应还给社会

　　如何解决社会性负担？无非是冗员下岗、退休职工进入社会保障体系，而社会保障体系应该独立于企业之外。这些大家都已经达成了共识，但问题的关键是这些都需要钱。

　　我想，国资委除了还掌握着很多有盈利的企业，从这些企业获得的收入可以用于充实社会保障体系外，还掌握着一批非常值钱的东西，就是地产。20多年中，地产涨价幅度最大，企业所占用的土地的增值部分不是企业创造的，是社会创造的，应该归还给社会。出售这些企业的时候，地产价值如果不流失，这部分收入足以解决社会性负担。

　　战略性负担如何解决？在这些企业所在的行业中，我们没有比较优势，这些企业在充分竞争的市场条件下多数没有自我生存能力。

　　我把这些企业分成四类：第一类企业关乎国家安全，它们必须由国家财政拨款支持，但这些企业很少；第二类企业是国内市场很大，但需要大量资金投入，我们可以用草船借箭的方式，用市场换资金，比如直接到国外上市或与国外企业合资；第三类企业是需要巨额资金但产品在国内没有什么市场，但在人力资源、技术等方面还有优势，这些企业就应该根据自己的优势转产，我们许多军工企业转产后做得就很不错；第四类企业是，不仅没资金、没技术，还没有足够的技术力量、合格的管理人员，这样的企业只能破产。

　　□当务之急

　　为企业政策减负

　　国资委对国企改革到底能起什么作用？我认为，最重要的是用其统一的事权，来解决国有企业的政策性负担的问题。

　　过去搞五龙治水，各部委容易相互推诿责任，现在责任明确了，认准的事干起来就利索得多。例如，解决战略性负担的方法之一，是和外国企业合资经营，过去有意合作的外资企业要和许多婆婆谈判，现在只要国资委一家谈就能解决。

　　但是，如果国资委不能在消除政策性负担上下功夫，不管这些企业到底进行了哪些方面的改革，都必须由政府继续给予各种明的或暗的补贴。这样，要政企完全分开将如缘木求鱼，国资委的建立将会像过去的许许多多的国企改革方案一样，最终事与愿违。

　　国有企业的政策性负担消除后，国资委管理起这些企业来会非常容易。新加坡有500多家国有企业，只有3家控股公司管理，每家10多个人，管理起来很简单。就看企业到底赚不赚钱，不赚钱就是企业领导者的责任，该怎么惩罚就怎么惩罚，权、责、利都很清楚。

　　我希望国资委能看到这个隐藏在国有企业诸多表面现象背后的政策性负担问题，果断地解决它。否则，面对国企改革能否成功的问题，人们只能再一次从希望走向失望。

　　(作者系北京大学中国经济研究中心主任、教授、博士生导师)