基于中航油事件 大型国企亟需强化预算监管制度

　　——基于“中国航油”事件的几点思考

　　■专家建言 ■谢茂拾

　　最近，中国航油?新加坡?股份有限公司投机石油期货巨亏5.5亿美元的事件震动了中国经济界乃至整个社会，一个被誉为走出国门的棋盘上“过河尖兵”的明星国企瞬间濒临破产 的边缘。是什么原因导致了中外媒体称之为的“中国的巴林事件”？笔者认为，中航油事件的根本原因在于：国有企业存在的严重的财产权利名义所有人和财产权利实际控制人问题导致了国家对国有企业和国有企业内部的监管制度的失灵。目前，国家对国有企业和国有企业本身疏于监管的问题已经不是个别现象，中国航油事件不过是为这一事件敲响了警钟。为了避免发生更多的中国航油事件，应该对大型国企实行预算监管。

　　当前大型国有企业产权链中存在着严重的财产权利实际控制人问题

　　中航油新加坡公司没有经过总公司的批准擅自扩大业务范围，从事期权交易历时一年多，一直未向中国航油集团公司报告，中国航油集团公司也没有发现。主要原因是该企业基本上是公司负责人一人的“天下”。中国航油集团公司曾向公司派出党委书记和财务经理。但这位负责人以各种理由将集团公司派出的财务经理两次换掉。党委书记在新加坡两年多，竟然一直不知道总经理从事场外期货投机交易。

　　以上情况说明，当前大型国有企业产权链中存在着严重的财产权利实际控制人问题。财产权利实际控制人问题是指在产权关系中，作为财产权利系列束的控制权主体存在着严重的超越权利边界任意行动而损害财产权利名义所有人利益的一种现象。当前，财产权利实际控制人问题突出地表现在以下四个方面：

　　1、大型国有企业财产权利实际控制人的逆向选择问题。它是指在建立企业产权关系之前，即将成为企业财产权利实际控制人的一方就已掌握了一些财产所有人所不知道的私人信息，其可以利用这些信息优势，签订对自己有利的契约。就我国大型国有企业目前的情况而言，作为企业财产权利实际控制人的国有企业经营者即董事会、经理层中的高管人员的逆向选择问题尤为突出。其主要表现有五个方面：一是为取得企业高管职位，千方百计包装个人业绩；二是为满足国有企业主管上级的用人上的“知识化”需求，通过不正常方式制造高学历、高职称等；三是不择手段地粉饰劣迹，为踏上国有企业高管台阶扫除障碍；四是高报任职工作目标，满足用人者的过高期望；五是不惜重金跑官要官。这样逆向选择的结果是大量的庸才和贪官进入了国有企业的核心领导层。

　　2、大型国有企业财产权利实际控制人的道德风险问题。从产权理论的角度说，道德风险即产权链中的财产权利实际控制人在最大限度地增进自身效用时，作出不利于他人(财产权利名义所有人)的行动。目前，我国大型国有企业财产权利实际控制人即高管层的道德风险问题已经是有目共睹。从各级党的纪委和政府监察部门近几年查处的领导干部经济犯罪的案件情况看，国有企业高管层的发案率居于榜首。国有企业财产权利实际控制人的道德风险主要表现在：一是贪污受贿；二是扩大职务消费；三是偷懒，工作不尽职尽责；四是操纵会计报表；五是制造虚假信息，欺骗股东，如中航油事件；六是利用国企改制侵占更多的国有资产。

　　3、大型国有企业财产权利实际控制人的单位化集成控制问题。国有企业财产权利实际控制人的单位化集成问题是指以国有企业经理人员为首的企业所有人员形成了一个利益整体即单位化集成，这个集成化的单位摆脱了国有企业财产权利名义所有人即股东的有效控制，利用企业控制权谋取私利、损害国有企业财产权利名义所有人即股东利益。在近年国企改革过程中，政府单方面放权造成了在国有企业传统体制失效的同时，未能使新的管理体制正常运行的状况，从而使国有企业财产权利实际控制人即国有企业经营者拥有了过大的权力，许多企业实际上摆脱了国家和政府的控制，作为企业人员代表的经理人员特别是董事长、总经理等企业主要负责人拥有了超越其实际被授权利的限度，出现了国有企业财产权利实际控制人的单位化集成控制问题。目前，这一问题突出地表现在五个方面：一是追求在职高消费；二是侵蚀企业利润；三是掠夺式经营，牺牲企业长远利益，忽视企业耗费补偿；四是侵蚀企业资本；五是侵蚀企业财务。近年来，大型国有企业的单位化集成控制问题已不断地被揭露出来，如红塔集团的储时健案，ST猴王集团案，康赛集团案，银广厦案，等等。

　　4、大型国有企业财产权利实际控制人的威权偏好问题。国有企业财产权利实际控制人即高管人员，特别是董事长、总经理有一种天生的对个人威信和权力的偏好，希望将自己管理的企业经营成一个自成体系的独立王国。这种情况在一些收入稳定、经营顺利的大型国企比较突出。其表现：一是企业主要领导人拥有绝对权威；二是企业重大决策集中于主要领导人；三是企业为主要领导人歌功颂德；四是企业家长制。

　　当前大型国有企业产权链中存在着严重的财产权利名义所有人问题

　　中航油新加坡公司违规炒作指数期货，一年多竟无人知晓。可见在整个事件过程中，除责任人的刻意隐瞒外，相关的监督的机制并没有在此次违规过程中发生丝毫的监督作用。

　　这说明，当前大型国有企业产权链中存在着严重的财产权利名义所有人问题，即作为国有企业的老板也应对“中航油”事件负有不可推卸的责任。财产权利名义所有人问题是指在产权关系中，作为财产权利系列束的所有权主体存在着严重的不践行权利并消极行动而损害自身利益的一种现象。这里所说的财产权利名义所有人是就国有企业特定的产权体制而言的。因为作为国有企业产权主体的国家或政府本身是一种委托代理关系，国家或政府的财产所有权只是对全民财产的一种代理，她行使的是一种财产权利的名义所有权。财产权利名义所有人问题主要表现在以下三个方面：

　　1、大型国有企业财产权利名义所有人的廉价授权。作为国有企业财产权利名义所有人的国家立法机构或各级政府及其部门在选择企业财产权利实际控制人即高管人员的过程中，因为自身并不受到所选高管人员经营企业的业绩的激励和约束，他们往往采取不尽职尽责的态度，将企业经营权轻易地或者说廉价地授予那些未经过认真选择的财产权利实际控制人即高管人员，结果企业高管人员任职后并不能实现国有股东即国有企业财产权利名义所有人预期的目标。廉价授权使得许多平庸之辈和腐败分子掌握了国有企业经营大权。

　　2、大型国有企业财产权利名义所有人的自动套牢。这是一种国有企业财产权利名义所有人难以改变自己已经作出的选择结果的状态。经上述廉价授权后，企业经营权落入了高管人员之手。这之后，如果上级机构及其官员要取消这种授权，免去企业高管人员的职务则是相当困难的事情。因为在现行体制下，国有企业领导人的任命是国有企业主管部门及其官员的集体行为，且任用程序复杂，若要免去一个现任国有企业领导人员同样需要履行相应的烦琐程序，只要某一程序出现任何故障，如某一官员对免职事项发表不同的意见等，整个免职机器就会停止运转。得到授权的国有企业财产权利实际控制人往往会利用这一用人机制的缺陷，千方百计地在主管官员中寻找自己的保护伞。所以，廉价授权的结果是国有企业财产权利名义所有人的自动套牢，即让不称职的企业财产权利实际控制人长期地合法地留在企业高管的位置上。

　　3、大型国有企业财产权利名义所有人的监管软约束与激励空档。即监管主体不会因为监管成绩的优劣而获得相关的激励与惩罚。作为国有企业财产权利名义所有人的政府及其部门或者特设机构国资委，他们的监管努力程度无法与监管的结果挂钩。因为目前的监管体制无法量化考核监管本身的效率。所以，在监管主体缺乏人格化特征的情况下，监管的硬约束和监管的有效激励始终无法实现。财产权利名义所有人的监管不力进一步放大了国有企业的财产权利实际控制人问题，从而使国有企业的全民性质发生了蜕变。

　　预算监管制度可有效克服财产权利名义所有人和实际控制人问题

　　为了防止大型国有企业发生更多的中国航油事件，应当在大型国有企业内外部建立起预算监管制度，并通过这一制度来深化包括产权制度在内的国有企业改革。

　　1、大型国有企业实行预算监管的基本含义

　　大型国有企业实行的预算监管首先是一种政府预算监管。它是政府或立法机构作为国家的代表对国有企业经营的主要收支计划及其执行情况进行的监督管理。这种国家预算监管只对国有企业经营的主要收支项目和一定范围内全部国有企业经营的收支预算进行监管与激励性约束，只在法律规则下对国有企业经营进行管理，仅行使对国有企业经营的政策性预算指导。它是政府预算体系中的一个相对独立的预算监管系统。

　　大型国有企业实行的预算监管应该是一种出资人预算监管。出资人是一个依法成立并依法运作的受托了国有资本实际所有权和国有资本的占有、使用、处分、收益等项权利的国有资本经营组织，是国家的国有资本所有者职能的剥离物，是国有资本的法定所有者和国有资本的法定产权主体，具有法律上独立的人格和自身独立的利益取向，属于专司国有资本经营的具有赢利性质的事业化特设社会机构。出资人一方面依法受托于国家，行使对国有资本的实际所有和占有、使用、处分、收益权，另一方面又必须将这些权利的相当一部分剥离出去，委托给国有企业和其它国有资本控股的各类企业。因此，出资人必须对其经营的国有企业和国有资本进行预算监管。这种预算监管是中观层次的，嵌于国家与企业之间，具有可操作性和法律约束性，即依照出资人法进行独立的预算监管，但它并不具体地干预国有企业的生产经营活动。所以，出资人预算监管是大型国企预算监管的第二个层次。

　　大型国有企业实行的预算监管是一种法人预算监管。法人预算监管一方面是国有企业作为法人必须按照出资人的要求进行预算管理，建立起严格的法人预算监管制度，另一方面是出资人本身也是法人，它必须对自身进行预算约束，即建立起一种自我管理的法人预算监管制度。建立出资人的法人预算监管制度表明，出资人对国有资本保值增值的追求不仅是受托经营，而且也是为自身利益而努力，它同样是一个市场参与者。国有企业的法人预算监管是国有企业的单元规范体，具有指令性、利益性，即收支计划都必须得到贯彻执行，并要求在既定的约束条件下实现利润最大化。每个国有企业都必须根据国家预算、出资人预算建立起自身的预算体系，并按监管要求贯彻落实到国有企业生产经营的各个环节之中，且须建立起相应的激励和惩罚机制。

　　2、大型国有企业预算监管的作用机理

　　(1)预算监管可以有效克服大型国企存在的财产权利实际控制人问题

　　一是三层次预算监管具有高度的法制性和透明性，可以克服财产权利实际控制人的逆向选择和道德风险。财产权利实际控制人产生逆向选择的动因是争夺企业经营权。在国有企业经营目标通过三层次预算公开之后，争夺企业经营权的财产权利实际控制人必须考虑任职后能否完成这些经营目标的后果。如果他隐瞒自己的真实信息，盲目地高报自己的能力，必然遭致无情的法律惩罚。在这种惩罚机制的约束下，争夺者不得不慎重行事。同样，财产权利实际控制人的道德风险也必然受到三层次预算监管的法律约束，不称职的财产权利实际控制人会被随时淘汰，道德风险行为也将得以及时矫正。

　　二是三层次预算监管具有高度的直控性和快速反应机制，可以克服财产权利实际控制人的单位化集成控制和财产权利实际控制人的威权偏好。国有企业出现财产权利实际控制人的单位化集成控制问题的根本原因是国有企业财产权利名义所有人即国有股东难以真正履行股东的权利和直接了解企业的真实信息，股东往往处于被蒙骗的地位。在三层次预算监管制度下，国有股东实际上从国家层次一直深入到了具体的国有企业，国有企业的经营活动完全处在预算的监控之中，如果企业高管层侵害股东权利，其侵害现象必然暴露于预算的执行过程中，国有股东完全可以从预算监管中获得相关信息，并予以及时地处理和纠正。同样，国有企业财产权利实际控制人即国有企业主要领导人的威权偏好也会因单位化集成控制所受到的约束而被钳制。因为国有股东可以有效地观察到财产权利实际控制人的活动情况，拥有相当充分的企业经营信息，一旦发生财产权利实际控制人在企业营建自己的王国就会及时地依法予以制止，甚至更换财产权利实际控制人。

　　三是预算监管是基于市场而制定的，符合市场运行的规律和法制化的原则。

　　(2)预算监管可以有效克服大型国有企业存在的财产权利名义所有人问题

　　一是三层次预算监管有效克服了国有企业财产权利名义所有人的廉价授权问题。在三层次预算监管体系中，出资人是国有企业的实际产权主体，担负着经营国有企业的国有资本的重任，具有人格化产权特征，并在法律法规的约束下按照国家预算的授权进行国有资本经营的盈利活动，追求国有企业利润的最大化。因此，出资人在选择国有企业财产权利实际控制人的过程中就不会不负责任地随意授权，而是会从自身的利益角度考虑，尽可能地选择最有能力的财产权利实际控制人去经营所属的国有企业。目前监管体制下之所以产生国有企业财产权利名义所有人的廉价授权，根本原因是国有资本产权或者说国有股权难以人格化，而出资人正好能够担当这一人格化的主体，并且出资人预算监管可以有机地将国家预算监管和国有企业预算监管衔接成一体，使出资人完全可以经济人的资格进行活动。

　　二是三层次预算监管有效地克服了国有企业财产权利名义所有人的自动套牢问题。国有企业财产权利名义所有人的自动套牢问题主要发生在选择和免去财产权利实际控制人即企业高管层职务的程序中，关键问题是现行体制下选择和免去企业高管层职务的过程是一个集合行为，即多个管理部门或一个庞大的组织人事机构，或一个庞大的决策机构采取一致同意的办法履行这一程序，以至于不能及时作出正确的决定；同时，由于这些部门或机构作为行政组织总是远离国有企业，往往难以有效地掌握企业的真实信息，企业高管层的能力和努力程度本身又不易观察，在这种情况下要启动和完成企业高管层的免职程序则是相当困难的。但是，在三层次预算监管体制下，由于出资人的预算监管发挥着核心作用，出资人可以很容易地通过三层次预算观察财产权利实际控制人的能力和行为，一旦财产权利实际控制人完不成预算任务，监管体制免职系统将自动启动，并通过法制程序很快更换国有企业财产权利实际控制人。

　　三是三层次预算监管克服了国有企业财产权利名义所有人的监管软约束和激励空档问题。出资人的人格化产权主体的塑造不仅使出资人的预算监管转化为硬约束和有效激励，而且使国家预算监管和国企预算监管也转化为硬约束和有效激励。

　　(作者为湖南商学院工商管理系教授）