私人部门投资城市水行业的经验和教训

　　-吕松/文

　　一、政府方面的经验和教训

　　1、城市水行业古往今来都是由公共部门和私人部门共同投资供应的

　　实际上，私人部门最早进行水供应是为了满足自身的需求，或为了满足用户的需求。后来，政府开始主导城市水行业，但也没有完全排除私人部门。在那些政府不能或不愿供水的地方，私人部门仍然继续发挥他们的作用，另外原来那些由政府主导供应的国家也开始出现私有化的浪潮。

　　2、政府有责任保证公众最基本的生活需要，私人投资仅仅是解决问题的一种手段

　　从某种程度上说，政府有责任给居民供水，但他们也可以选择采取什么样的方式。他们可以自投自建，然后负责运营，在各个阶段都保持完全控制，也可以让私人部门进行投资以获取资金、技术和管理经验。

　　但以上两种方式，政府都必须承担确保人们获得最基本需要的责任，私人部门投资水行业后并不意味着政府解除了责任，而要求政府必须转换方式以履行自身的职责。

　　3、政府履行其职责必须了解客户的需求并以此作为决策的依据

　　各国水供应的经验表明，只要用户对他们所得到的服务满意，他们就愿意为此付费，因此政府在进行水供应决策时必须要充分反映这些需求，城市水管制也要注重从技术驱动向需求驱动转变。

　　但关键的问题是如何让对用户的收费覆盖提供长期的服务的成本。为实现这一目标，可借助于以下手段：(1)差异化的和不集中的供应也许会比传统的集中供应的管理体系更有效地满足使用者的需求；(2)舆论的宣传也有助于公众了解实际情况；(3)过渡期融资方案的实施，如“生命线”收费或水票计划等；(4)吸引私人投资以提高运营效率。

　　4、政府角色的转变——从运营者转变为监督者和管制者

　　在传统的水供应体制下，政府全面管理和负责城市水行业，包括融资、建设、运营等。当政府决定吸引私人机构投资城市水行业时，那么它的角色将发生转变——从日常事务的管理者转变成为私营公司的管制者和监督者。

　　对许多政府而言，困难在于在履行其职责即保证居民的基本需要的同时提高运作的效率。在发展中国家和转型经济国家，因为法律体系不健全，要实现这点非常困难。即使在发达国家，如果政府习惯于管理具体事务，监督和管制的职能要想充分实现也非常困难。

　　但是如果这个问题不能得到解决，将会影响政府吸引私人部门投资的力度，因为政府的管制和监管能力是投资人考虑是否进行投资的最重要的因素之一。如果政府的管制和监管能力很弱，那么将会很难吸引国际私营资本的长期投资，而只能吸引国内投资者或只能采用短期的低成本的管理合同等方式。如果政府的管制和监管能力强，将有助于吸引更多的私人部门采取更多的方式投资水行业。

　　5、行政分级管理使政府的角色变得更加复杂

　　当政府考虑吸引私人部门投资城市水行业的同时往往伴随着国家行政管理分级的改革，如城市水行业这样的基础设施过去是由国家统一管制、拨款和建设的，现在需要市政当局自己负责管制、融资和建设。

　　行政分级管理对吸引私人部门投资城市水行业既有正面影响又有负面影响。正面的方面主要是供水服务必须满足用户的需求，这就必然增加用户对供水服务的质量和水价调整的影响力。负面的影响包括：(1)城市水行业和其他基础设施一样，投资回报期都比较长，风险较高，行政分级管理更加大了投资结果的不确定性，对吸引私营机构进行长期投资不利；(2)许多市政府以前没有和私人部门打交道的经验，其进行沟通、谈判和融资的能力较弱；(3)由于行政分级管理，许多最终能让私人部门投资的地方(次级城市、乡村)规模太小，与要进行投资规模相比不够支付其交易成本。政府要全面考虑这些正面和负面的因素，并改变自己的角色与之相适应。

　　二、私人部门方面的经验和教训

　　私人部门投资城市水行业一方面存在较大的机遇，另一方面又存在较大的风险。

　　对私人部门而言，有三个原因吸引他们投资水行业：城市水行业新增的投资需求；城市水行业运营可以产生稳定的现金流；提高现有设施的运作效率可以增加收入。

　　1、城市水行业新增的投资需求

　　许多投资者都对城市水行业投资机会很感兴趣，首先是英国和法国大国际化水务公司(Project Finance 1999a)，它们有上百年的这个行业的投资经验；其次是传统的电力和能源公司，它们也扩张进入了城市水行业；最后是反应快的私人投资者——从风险投资公司、商业银行、到基础设施投资基金都在寻找合适的投资机会。

　　2、投资城市水行业可以获得较为稳定的现金流

　　既然得到饮用水是人类的基本需求，因此它就对人类有较大的经济价值。大多数城市的居民都愿意付费得到饮用水，对投资者而言，投资城市水行业的现金流是非常稳定和有吸引力的。即使投资城市近郊的居民水服务获得的收入也被认为是很有保障的，因为这里的用户通常要比富人区的用户在饮用水方面愿意支付更多的钱。

　　但困难在于，人们更愿意为获得饮用水而付费，而不太愿意为收集污水和污水处理付费。但随着城市饮用水的质量和污水收集和处理的好坏联系越来越密切，需要对二者的收费模式进行统一考虑。

　　3、私人部门投资会提高城市水行业运营效率并增加收入

　　私人部门投资城市水行业除了带来所需要的资金外，还会带来水行业运营所需要的技术和管理经验，并且私人部门有获得利润的强烈动机，会更关心用户的需求以提高行业运营的效率。

　　私人投资者提高运营效率主要通过以下方式：改进收费方式、对工作流程进行科学管理、降低水漏和非法连接从而降低成本提高收益，这些都是短期内就能行之有效的提高系统运营效率的方式。从长期来说从系统规划、建设和运营的各个阶段私人部门的介入都能提高效率，从而获取收益。

　　4、水是人类必需品，但它只有作为经济品才能持续供应

　　人们有权得到水，但是由于各种条件的限制，这个权利并非无限的。

　　政府有责任帮助居民获得他们的基本需要。因此传统上，一直由政府进行水供应，并且政府出于政治上的考虑，总是利用它的影响力人为的压低水价，让所有人都得到水。

　　但是水越来越被看做是经济品，特别是1992年都柏林会议以后在城市水行业业内更是达成了共识，即水必须作为经济品才能持续供应。这是因为：一方面全球面临缺水，另一方面水价较低，浪费和污染严重，同时水价较低也不能产生足够的利润吸引私人部门进行投资。

　　但水又不是完全意义上的经济品，它是一种混合产品，政府在使水价吸引投资者的同时，也要让所有人能得到水，这是它的底线，政府必须要在两者之间达到平衡。

　　5、投资水行业有其内在的风险性

　　政府的管理范围是否明确对私人部门投资城市水行业特别重要。

　　和其他基础设施相比，水行业的投资／收入较低，因此投资回收期相对较长。投资水行业的收益往往取决于政府和用户的态度，城市水行业投资形成的资产产权也难以界定。

　　投资水行业由于其资本成本较高，一般都采用长期负债，由于发展中国家国家的本币利息较高，大多数国家的债务是美元或其他货币债务。但投资获得的收入是当地货币而不是用于偿还负债大部分的外国货币，投资者要面临对货币兑换的风险。

　　所有这些因素都加剧了投资者投资城市水行业的风险。

　　6、对投资者人而言水价通常都太低

　　许多政府以低于成本的价格供应水，以满足所有居民的生活需要，这在政治上是较好的选择，但在经济上却不一定可行。如果水价长期低于供水的成本，那么吸引进入城市水行业的投资就会减少，长期而言供应量是减少的，随着城市化以及人口的增加，这种需求和供应之间的差距最终还是会表现出来，因此，从短期来说，水价受政治因素影响较大，而从长期来说还是要受经济因素的影响和制约。

　　7、成本和风险经常太高

　　除了高资本成本、低收费的一般性风险外，城市水行业的投资其他风险包括高交易成本、项目风险和国家风险。

　　(1)交易成本

　　对投资者而言，前期的所有投入都希望在后期得到补偿，城市水行业投资的前期交易成本包括与市政府官员交流寻找合作意向、对项目跟踪考察、立项、投标和合同等。所有这些费用在项目投资前都已发生，要在后期回收——无论是通过政府付费还是水使用者付费。

　　水行业投资的前期交易成本通常极高。许多政府实际上对吸引私人投资城市水行业知之甚少，增加了私人部门前期交易成本。

　　国际投资者在全球范围内寻找投资机会，高交易成本使得那些潜在的国际投资人只将他们的注意力集中于最大的城市，他们需要找到收入流足够大的项目以弥补前期成本，使城市吸引私人部门改善水服务问题复杂。

　　(2)项目风险

　　在投资前期准备中，私人投资者主要评价、估计和减少两种主要的风险：项目风险和国家风险，项目风险对那些单个项目而言，而国家风险是对一个国家的所有项目而言。

　　在城市水行业投资中，项目风险大部分取决于政府的行为，如在合同期中行为标准是否变化？资本投资需要是否会变化？价格是否要调整？价格变化的程序是否公平和可测？政府是否履行他的承诺收费。

　　其他项目风险取决于用户。用户是否按要求支付水价？情况发生变化时他们将会对政府施加何种压力等？

　　(3)国家风险

　　水行业面临的国家风险取决于投资的规模。国家风险包括货币风险、政治风险、经济风险和法律风险等。政府可以降低这些风险，但各国的做法都不一样。

　　8、政府和用户通常不愿意对投资者进行风险披露

　　很显然，私人投资者投资水行业要承担许多风险，而且他们最有能力处理这些风险，但是项目风险和国家风险掌握在政府和用户之中，他们会如何反应在很大程度上会影响私人公司的投资选择。

　　(1)政府的问题

　　许多政府发现它们很难将这些风险谈到私人投资者满意程度。对许多政府而言，问题的核心在于政府在新角色上如何定位。如上所述，政府在私人部门投资后要不断地进行必要的监管，但为了吸引私人投资，政府也要让渡一些权力给私人部门。

　　但在两者之间做到平衡是很困难的。即既要保证(质量、数量和价格)的标准达到保护经济上的弱势群体的要求，同时也保证私人部门的积极性。有些政府基于政治面上的原因选择不从经理人转为管制者，有些政府不愿意按私人投资者的要求改变那么多，还有些政府发现因为缺乏政治支持或他们能力不够而不能这么做。

　　除了这些问题外，其他如价格上升和劳动力等问题也经常影响政府在水行业的行为。政府如果通过提价来吸引投资或私营公司通过裁员来提高效率可能会遭到公共的反对。

　　(2)使用者问题

　　对用户而言，私人部门投资水行业可能好坏掺半。一方面，他们的服务有可能提高。另一方面，他们可能收费也要提高。人们会问：为什么政府供应时不能做得更好？

　　这些问题如不能回答得让用户满意，用户将不会支持或公开反对私人部门投资水行业。

　　(3)国际私营水务公司在数量上有限，他们不能做所有的项目

　　目前大多数城市水行业的私人投资(特别是发展中和转型国家)是由两种私营供应商提供：数量很小但规模很大的的跨国水务公司，数量很大但规模很小的私营公司。

　　假定大多数政府目的是吸引增加的技术和管理的经验和潜在的大量新的私人投资，那么他们惟一关心的是大型的国际水务公司。这些公司被认为是“一站式”地满足政府所有的需要，许多政府以极其优惠的条件吸引这些公司进行长期投资并签署运营合同。

　　尽管这种方式运作得很好，它也限制了潜在的私人投资的范围。这些国际水公司在数量上很少。他们并没有无限的能力去投资，他们将只会将注意力集中在最有潜在利润的机会上，而较穷的或较小的地区在吸引这些大的水务公司时很困难。

　　(作者单位：北京市国资委)