应关注粮食直补政策的功效流失

　　——对成都地区粮食直补政策执行情况的调研

　　“粮食直补”政策旨在保护、激励广大农民的种粮积极性，但在具体执行中因为条件限制和相关部门、人员工作的简单粗放并单纯注重“直接发到农户手里”，导致该政策在执行中功效甚微。如要继续有效地推行该政策，需要采取相应的配套措施。

　　-于代松

　　为了解近一年来 “粮食直补”政策执行情况及其影响、效率，我们分别选择成都市金堂县、邛崃市、蒲江县、双流县、眉山市人寿县的部分农户、村乡工作人员进行走访、座谈、考查，形成如下的调研报告。

　　“粮食直补”得到全面执行并对农民种粮产生一定刺激

　　1.发放时间：各地普遍都按照国家政策安排和上级要求及时进行发放，发放的具体时间因当地相关政府部门的工作协调而有些差异，最早在二月底、最晚在五月中旬完成。个别乡镇(邛崃市)曾有以“直补款”抵扣税费欠款的动作，但受到“专款直发”的强大新闻宣传警示及上级压力(农户举报)而后仍执行政策发放，但时间有所推迟。

　　2.发放方式：多数地方由乡镇派出“直补”发放工作人员分别到各村、组设发放点协同村、组干部直接把补贴发到农户手里，也有地方先由乡、村有关部门计算好补贴数据，然后通知农户到当地(乡镇)农村信用社按手续领取。

　　3.发放主体：“直补”发放的执行主体全是乡镇政府，他们安排、组织发放人员、工作组，村、组干部和信用社都只是配合、协调。

　　4.发放标准：多数地方如蒲江县、金堂县、邛崃市按人头(根据人头承包土地亩数计算)发放，双流县、仁寿县的个别乡镇按土地发放补贴，或者按人头发放但告知了农民补贴标准是按土地计算出来的，没有以“实际种粮情况”为标准发放的。

　　5.发放后的影响：农民普遍反应这个政策好！金堂、蒲江、仁寿的农民说：“党和政府终于直接关心到农民身上了”，邛崃、双流的农民认为：“税费降了、又有补贴了、种田(粮)划算了”，土地抛荒几乎没有了，部分转出土地的农户又在考虑收回、自种土地了。

　　“粮食直补”的功效有限甚至产生错位

　　实行“粮食直补”政策主要是为了调动广大农民的种粮积极性，确保粮食种植规模和产出水平。但调查中我们发现该政策现阶段功效极为有限，主要体现在：

　　1.农民对“粮食直补”政策的目的理解偏差。由于多按人头发放补贴，多数农民简单理解为党和政府的“关心款”、与粮食种植没多少关系，调查中有人问“为什么只今年发？以前几十年都没发给我们？”

　　2.“粮食直补”发放后对农民种粮行为刺激小。多数农户反映种田有补贴、好些了，但每人10来元钱没什么大不了，至于是否会增加种粮面积？是否增加种粮投入提高产量？几乎被访问农户都持否定态度。事实上调研地区的种粮面积、粮食产出等与发放“补贴”前相比也没什么变化。

　　3.蔬菜、果树、花木等用地并未因“直补”政策而减少，甚至还在增加。远离大城市的蒲江西来镇逐渐成为蔬菜种植基地，今年种菜规模略有增加，而温江、郫县、龙泉、双流等地更是已形成逐渐抛弃种粮的潜在趋势，“粮食直补”政策对此影响非常有限。

　　4.土地统计、上报的虚假导致部分补贴资金流失。成都市近年来市、镇建设及工商业发展迅猛，各区县的土地变化也朝夕迥异，而“粮食直补”资金数额确定基本由基层政府遵以前某土地基数上报确定，许多已经租赁、征用、非法转手的非农土地仍在堂而皇之地领取“粮食直补”。

　　“粮食直补”功效流失的原因

　　1.发放标准不当。主要体现在：a、单人获取补贴太少。由于补贴基本按人头发放，而成都市农民人均土地极少，每人10来元的“撒胡椒面式”补贴(部分乡镇只有几块钱)让多数农户感觉无所谓，几乎不会影响他们的种植选择。b、对人对田不对粮。强调直接发放到农民手里，却根本没有顾及与粮食种植的关联，不管是否种粮、种得好坏及产量，甚至不管名义上的土地是否农用(部分城郊统计上的农地已作工商、建筑用)，反正是“土地报上去、见者发补贴”。c、不管是纯种粮地区、水果地区、蔬菜地区，还是城郊偶(尔)农(业)地区，甚至是名义为农村事实上已城镇化地区，都一视同仁地领取补贴，结果对种粮有贡献者“淋点儿毛毛雨”、与粮无关者“发点儿意外财”。

　　2.只发不管、不跟踪。由于各级党委、政府的高度重视和媒体的强力宣传震慑只是停留在“粮食直补”政策中的补贴发放到位，通过一段轰轰烈烈的运动式的工作推进，完成补贴发放任务后，也就万事大吉、偃旗息鼓、不闻不问了，根本没有在乎、关注领了补贴的农户是否种粮？种多少粮？怎样种粮？事实上调研中所有地区既没有制定相应的措施、也没有机构、人员去跟踪、检查种粮情况。

　　3.种粮比较收益低、农地用途诱惑多。由于成都农村地区普遍处在都市近、中郊，受城市经济辐射、影响大，且人多地少、土地零散。尽管今年来粮食涨价，但“绣花耕作”式经营显然不能靠种粮获得良好收益，反而是蔬菜、水果、花卉苗木、农家乐、工商租用等多种土地使用新形势因其明显的收益优势诱惑农民对土地的安排。

　　4.种粮配套条件制约。相比其他多种经营可以因地制宜、因市(场)而用，种粮对地貌、土质、灌溉等的要求高而难替换，特别是受供水制约大。成都的农地相当部分因地处丘陵而灌溉成本高(平均31.5元／亩)甚至难以引灌，还有部分城市近郊农地因水污染或水利设施城市化(即非农化)已不宜种粮。

　　5.种粮缺乏规模效应。成都地区农田大多分布在盆地周边的丘陵地带，由于地形地貌限制、加之人口数量大导致的人均农地少(1亩左右)且极端零散，使该地区农业注重精细、单产(被喻为绣花农业)而难以达成规模经营，粮食种植却属于典型的单产有限而注重规模优势的产业。

　　6.没认识种粮重要性。由于农村基层政府、干部没有而且也缺乏条件对“粮食直补”政策进行有效宣传，在发放补贴时又只是简单地重视按人头、田亩发钱而没作配套的解释、说明、鼓励。使得这项旨在鼓励种粮的重大政策到了广大农民面前演变为一场“下毛毛雨”分钱的小恩惠，农民们普遍没因此关注粮食、重视种粮。

　　对策建议

　　1.加强补贴与种粮的关系。补贴标准应尽量体现与种粮的关系，由种粮田亩、粮食产出等来确定补贴，而不是简单的按人口、土地发放。加强补贴发放后的跟踪、监督，引导、说服，促使农户在领取补贴后会在自己土地上种植粮食。调整补贴发放时间、方式、金额，今年第一次发放强调政策执行的直接、到位、及时，以后的发放应建立在对前一农季农户土地种植、收成情况调查的基础上，以便对新农季的种植行为有所约束。

　　2.分区成规模补贴。摒除对种粮刺激、影响不大的“撒糊椒面”式的发放方式，放弃那些已经非粮化的城郊地区和蔬菜、水果、苗木花卉地区，而选择真正以种粮为主的农村地区(如蒲江、邛来、金堂、大邑、崇庆、新津等)进行集中补贴、成片种粮。这样既利于提高补贴水平，有针对性地鼓励、刺激种粮，又便于对补贴后的种粮情况在专区进行跟踪监督。

　　3.加强与种粮配套的水利灌溉设施建设。该市粮食种植多集中在盆地周边的丘陵地区，而这些地区天然供水条件差、灌溉设施有限且年久少修，使得对供水、保水要求相对较高的粮食种植受到限制，因为水费高昂(平均31.5元／亩且可能上涨)、甚至没有供水(如金堂部分地区今年无法引水)，相当一部分农户不再种粮，要农户认同粮食种植就需先行考虑水利灌溉设施的配套、水费的适度控制。

　　4.加强宣传引导。农村基层相关部门应在有效组织补贴直接发放的同时加强对“粮食直补”政策的宣传，让广大农户认识到粮食种植、粮食安全的重要性，理解到党和政府对种粮农民的关心、扶持和对粮食种植的积极支持，引导农民在可能的情况下尽量多种粮食。

　　5.补贴到农税中、降低发放成本。由于该市农村土地零碎、家户分散、人口游走，“粮食直补”又要在既定时间直接发到农户手里，使得这个“毛毛雨”式的小钱补贴发放麻烦不小、耗费颇大，发放部门及工作人员不耐烦、农民们又觉得是小题大做。为了让这一政策低成本、高效率、可持续地执行下去，建议提前发放补贴或延迟农税征收，把补贴发放和每年的农税征收一次进行，这样既可极大地降低农村基层政府的费用开支(最终由农民或财政负担)，又减少对农民生产、生活的干扰。至于需要体现的补贴“直接到位”，可在具体工作安排上较为简单地解决。

　　总之，“粮食直补”政策旨在保护、激励广大农民的种粮积极性，但在具体执行中因为条件限制和相关部门、人员工作的简单粗放并单纯注重“直接发到农户手里”，导致该政策在执行中功效甚微。如要继续有效地推行该政策，需要采取相应的配套措施。

　　(作者单位：西华大学区域社会经济研究所)