粮食直补效应分析及政策建议 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年12月17日 10:33 中国经济时报 | |||||||||
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安徽省和吉林省的直补试点改革，直接增加了农民收入，调动了农民种植优质品种粮食的积极性，但要保持农民种粮收入的持续增长，还需要建立一种促进农民收入持续稳定增长的长效机制。完善整个农业补贴制度，建立起对农民种植粮食的直补机制是实现这种长效机制和系统工程的重要内容。建立粮食直补机制的基本目标在于：确保粮食安全、促进粮农
-孟春 李力 安徽、吉林两省粮食直补办法的主要内容及特点 2002年，安徽的来安县和天长市，作为粮食补贴方式改革的试点县市，主要内容为“两放开、一调整”，即放开粮食收购价格，不再按照保护价收购农民余粮，实行随行就市收购农民余粮；放开粮食购销市场，支持和鼓励各类经营者参与粮食收购和经营，国有粮食购销企业继续发挥主渠道作用并与其它粮食经营者公平竞争，自负盈亏；将原来通过国有粮食购销企业按保护价敞开收购余粮间接给农民的补贴，调整为对农民进行直接补贴。 具体的操作办法是：1以1998—2002年5年间国有粮食购销企业按保护价收购农民余粮的平均数124亿斤为基础，确定享受补贴的商品粮量。2以农业税计税土地面积或者农业税计税常产，或二者各占一定比例等方式，确定每户农民享受补贴的商品粮常量。3按市场价低于保护价的差额，核定差价补贴标准，当市场价高于保护价时，取消差额补贴。4每户农民补贴数额，按各户农民核定的商品粮常量以及差价补贴标准计算确定。5农民粮食补贴资金兑付工作由乡镇财政农税所承担，直接兑付给农民本人，不允许集体代领转付。补贴兑付和农业税征收，原则上实行“征补两条线”的办法。 2002年在吉林省东丰县粮食直补改革的基本内容是：“一取消，两放开，一锁定，一调整”。即取消按保护价收购农民手中余粮的政策；放开粮食收购价格，放开粮食购销市场；锁定国有粮食购销企业的老库存、老挂账；将对粮食流通环节的补贴调整为直接补给农民。国有粮食购销企业和其它粮食经营者公平进入市场，实行随行就市，按市场价收购农民余粮，实现粮食购销市场经营主体的多元化。同时，继续发挥国有粮食购销企业的主渠道作用，对国有粮食购销企业老库存、老挂账等继续实行原有政策。 具体的操作办法是：1补贴范围。 以全县1994—1998年5年玉米、水稻两大品种平均产量为基数，扣除农民自留粮2001年末农业人口人均800斤，按玉米、水稻两个品种商品量的70％保护比例折算应补贴的商品量。2补贴标准。根据预期市场粮价与保护价的价差水平测算，按照每市斤粮补贴0.045元的标准确定。3补贴依据。县对乡结算出补贴数额后，乡村对农户粮食补贴测算办法是：以计税常产为依据计算补贴粮数量，即按全乡镇补贴粮食总量占计税常产的比例，以同一比例计算每个农户应享受补贴粮食数量，再乘以每市斤0.045元，计算出农户应得的粮补资金。4补贴方式。补贴资金在农户兑现环节采取兑现补贴与收缴农业税及其附加连锁操作的方式，即财政所、地税所到村部实行一站式办公，补贴首先抵顶农业税，剩余或不足的结算兑现到农户。2003年，东丰县对直补改革办法进行了改进与完善，按玉米、水稻两个保护品种播种面积占计税面积的比例，区分档次进行补贴。 农民利益评估及相关问题分析 一粮食直补后农民利益评估 1.通过粮食直补增加了农民收入，但幅度有限。2003年，安徽省粮食直接补贴资金6.27亿元，亩均10元，乡村人口人均耕地1.41亩，农民人均补贴14元，不足当年农民人均纯收入的1％。吉林省东丰县2003年兑付粮食直接补贴资金1461.7万元，亩均11.96元，农民人均耕地3.9亩，人均补贴49元，占农民人均纯收入的1.6％。这项改革使2003年安徽省和吉林省东丰县农民增加的收入仅占人均纯收入的l％—2％。所以，直补资金如果单从增加农民收入这个角度分析，农民增收的幅度是很有限的。 2.调动农民种粮积极性，通过增加产量增加农民收入。直补改革后，国有粮食购销企业和农业产业化粮油加工龙头企业为了掌握粮源，提高效益，大抓粮油订单经营。安徽省2003年粮食订单已达800万亩，比2002年增加50％。农民种粮销售基本有保证，价格又呈现上涨趋势。2002年末，安徽省普通品种的稻谷平均价格每市斤0.47元，到2003年末，价格上涨到每市斤0.65元，普通品种的小麦也由2002年的每市斤0.47元上涨到0.67元，平均上涨40％。农民种粮的意愿和积极性明显提高，过去的撂荒地，农民纷纷要回耕种。通过扩大种植面积增加产量来增加收入，是农民增加收入的主要形式。 3.有利于调整粮食种植品种结构，通过提高效益增加农民收入。粮食直补改革后，农民的市场意识明显增强，能够自觉选用适销对路品种，特别是放开购销市场后，优质品种粮食和普通品种粮食的价格完全拉开。2003年末，安徽省优质品种粮食价格在普通品种粮食价格上涨40％的基础上，又上涨了10％，极大地调动了农民种植优质粮的积极性。安徽省来安县进行直补试点后，优质稻种植面积由2001年的5万亩，迅速地扩大到25万亩，占水稻种植面积的50％。全县农民因此增收1050万元，人均增加27元，2003年全省夏粮种植面积比上年扩大了300多万亩，优质、专用小麦种植面积大幅度增加到占总种植面积的33％。 二影响农民利益的相关问题 1.补贴资金的增长不具有可持续性，农民增收的幅度相对较低。 2.“收支一条线”直补方式，弱化了直补改革的政策效应。实行“征补一条线”的直补方式，即直补资金首先抵扣农业税后再兑现到农民手中，农民就会把这部分补贴误认为是税费负担的减轻。从农民增收的角度，政策的效应打了折扣。 3.采取补贴与粮食种植面积或销售数量不挂钩的方式，分散了粮食补贴的目标。实行以计税土地面积或计税常年产量为依据向农民发放补贴，与农民当年的粮食生产和销售不挂钩，实际上是将对粮食的补贴扩大为对整个农业的补贴，将对种粮农民的“特惠”政策，扩大为对全体农民的“普惠”政策；脱离了改革政策的设计初衷，分散了粮食补贴的目标。 4.在粮价出现市场价高于保护价的情况下，依据价差确定的粮食直补的作用相对有限。 完善农业补贴制度、建立粮食直补机制的建议 安徽省和吉林省的直补试点改革，直接增加了农民收入，调动了农民种植优质品种粮食的积极性，但要保持农民种粮收入的持续增长，还需要建立一种促进农民收入持续稳定增长的长效机制。完善整个农业补贴制度，建立起对农民种植粮食的直补机制是实现这种长效机制和系统工程的重要内容。建立粮食直补机制的基本目标在于：确保粮食安全、促进粮农持续增收和促进农业结构优化。 一建立粮食直补机制的主要内容 对农民以货币形式直接支付的补贴都可以称之为直接补贴。因此，建立对农民的直接补贴机制，就不仅限于目前实行的直补改革一项内容，而应该包括以价差为基础的保证农民收入稳定性的价格补贴，降低种粮成本的良种、化肥、农药等生产资料补贴和大幅度提高农业劳动生产效率的农机具补贴等。将来还可以探讨建立“休耕”和“轮耕”等补贴。 二粮食直补机制的操作方式 1.粮食价格直补的实现方式。应按照市场价与保护价之间的价差确定的补贴标准，其又取决于：一方面是政府科学预测和制定保护价，另一方面也是政府总量控制并与财力的承受能力相适应的结果，同时，还要便于农民的理解和接受。应将粮食直补资金确定为粮食价格补贴资金，明确写入下发给农民的粮食直补通知书，当市场价高于保护价时，就可以调整补贴标准或取消粮食价格补贴，使补贴与市场粮食价格变动挂起钩来。 2.粮食价格直补的过渡方式。考虑到粮食直补改革2004年刚在全国全面推开，为保持粮食直补改革政策的连续性和稳定性，粮食直补资金的发放形式要再稳定2—3年。在此期间，即使粮食市场价格一直高于政府预测的保护价格最低收购价格，粮食补贴也要一直发放下去，但要向农民宣传清楚这种补贴的性质是属于粮食价格补贴，资金来源是过去补在粮食流通环节的价格补贴，现在改为直补农民。当然各地也可以根据实际情况，探索和确定粮食补贴的多种方式，农业税在全国范围内全部取消前，各地可因地制宜地采取多种方式补贴农业税完全取消后自然并为收支一条线直补的方式。因为补贴粮食价格是增加粮食生产的收益，通过其它形式的补贴，可能是补贴粮食生产的成本，降低成本也就是相应地增加了粮食生产的收益，无论采取哪种补贴方式，都是以最大限度地增加农民收入为目的。 3.粮食直补的时间。在良种和化肥、农药等农业生产资料补贴出台的情况下，这些与粮食生产密切相关的直接补贴力争在春耕之前兑付到农民手中。而粮食价格补贴的标准，是依据收获后农民出售粮食的市场价格来确定的，在第二年的春耕之前，与种子、化肥、农药等其它农业生产资料补贴一起发放，在补贴通知书中写明粮食价格补贴、种子补贴、化肥农药等补贴项目。这样，既降低了补贴发放的组织成本，又与农时紧密结合，更便于农民理解和掌握补贴政策，按照政府的补贴调控目标组织粮食生产。农机具的补贴在农民购买农机具时兑付。 三完善相关配套措施 1.实行粮食最低收购价格制度。2004年起，国家全面放开粮食购销市场和收购价格。取得粮食经营资格的企业可以随行就市收购粮食，并确定了早籼稻的最低收购价格，即在市场价格低于国家最低收购价格时，由国家指定的粮食企业按照国家确定的最低收购价格敞开收购。这种办法，虽然也按国家的保护价收购，但政府与粮食企业的关系有了很大区别。政府对粮食企业只负责最低收购价与市场价之间的差额补贴，不再对粮食购销企业收购粮食大包大揽，粮食企业以市场价格作为自身的购进成本参与市场竞争，逐步把国有粮食购销企业真正推向市场。这种办法应在粮食主产区全面推广，并且在年初对收购的粮食品种和最低收购价格予以公布，让农民种粮吃上定心丸。这样，当粮食市场价格高于保护价政府最低收购价时，才能够调整或取消价格补贴，转而又用这块资金采取其它的农业补贴形式补给农民。当粮食市场价低于最低收购价时，国家除了按照最低收购价格收购外，还应对农民继续给予粮食价格补贴，以保证农民收入增长的稳定性。 2.试行粮食贷款计划。在粮食收获季节按照农民的粮食产量和政府确定的最低收购价格给予一定的贷款，农民可以在规定的贷款期限内选择何时及何种方式归还贷款。当粮食市场价格高于最低收购价格时，农民可以选择时机出售自己的粮食，归还贷款。当贷款期限内市场价格一直低于政府的最低收购价格，农民就可以把粮食出售给政府，并且农民仍然可以获得一块粮食价格补贴。这种办法，为农民在出售粮食的时间上提供了选择权，缓解主产区粮食集中上市对于粮食市场价格的压力，保护主产区以粮食作为主要收入来源的农民收入的稳定性。可以先选择1—2个粮食主产区的省份进行试点，取得经验后进行推广。 3.试行作物保险计划。即通过政府补贴，对土产区的大宗粮食作物提供作物保险计划，特别是洪涝、旱灾等自然灾害保险，避免自然灾害给农民造成的损失，为种粮农民提供收入支持。在有条件的地方，选择几个县进行试点。 4.进一步加大对粮食主产区改进农业生产和服务条件的投入力度。国家要根据财力的可能，逐步提高对粮食主产区的投入水平，不断扩大和完善粮食补贴的范围与内容，大幅度地提高粮食生产的比较效益。国家应进一步加大对粮食主产区新品种、新技术推广的支持力度，提高单产水平，降低生产成本，达到整体上的优质高产。同时，要采取更为有力的政策措施和加大资金投入，提高对粮食主产区改进农业生产和服务条件的扶持力度，包括加强农业基础设施建设，推进农业综合开发和农村扶贫开发，加速土地流转和机械化规模经营，扶持农业产业化龙头企业和农村粮食生产、销售专业合作组织，加强农村金融服务等，进一步加强农业基础地位，增加粮食生产，增加农民收入。 (作者单位：国务院发展研究中心宏观部；吉林省农村研究会)
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