赵树凯：逆向的乡镇问责 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年12月16日 20:58 中国经济时报 | |||||||||
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-调研报告-赵树凯 前不久，我们就乡镇政府的问责体系建设，在河北、山西、山东、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等10个省区的20个乡镇进行了实地调查。现提出我们的看法。 乡镇政府的问责体系以自上而下的检查考核为核心，对上要接受上级考核，对内要考
来自县市的问责安排 乡镇面对的考核指标体系庞大而细密，通常有三方面内容：经济发展指标如财政税收、农民收入、个体私营经济、招商引资等，精神文明指标如法制建设、社会稳定、文明创建、报刊征订等，党的建设指标如组织建设、民主选举、宣传工作等。各项工作不仅有指标要求，而且将这些指标折算为分数，在不同单位间进行排序。一年之中，不断有人下来检查，岁末季节检查者更是成群结队。 在乡镇考核体系中，居于中心地位的是一票否决。20个乡镇全部对计划生育实行一票否决；18个乡镇对社会治安综合治理采取一票否决；4个乡镇对财政收入实行是一票否决；其他还有对党风廉政、农民负担、信访等实行一票否决者。在众多考核指标中，如果这个一票否决的指标没有达到，其他各项工作无论怎么好，这个乡镇就不能评先进，乡镇主要负责人也不能晋升，工资奖金也受影响。被调查者都表示一票否决确实有效果，但问题也非常明显：一是往往搞得人人自危，为了避免被否决而搞强迫命令，引发冲突；二是直接导致工作中弄虚作假，搞形式主义；三是一票否决对特殊情况和历史遗留问题影响考虑不够，因为有些问题是前任工作隐患造成的，问题发生后把责任记到现任头上也不合理。 数量化考核以科学化为名，其实弊端深重。一些工作内容是可以量化的，但是因为量化以后的检查核实无法到位，所以都变成了数字游戏，可以任意编造。一些工作内容是无法量化的，于是搞出一些啼笑皆非的事情。更重要的是，考核业绩如何，有时候完全取决于与检查考核者的“关系”。县乡干部都知道个中玄虚，但不得不一本正经地应付。主要领导们讨论时，经常发生一句话就推翻几个考核数字的情况。 乡镇内部的问责安排 乡镇内部也有一整套的考核激励规定。20个乡镇的内部考核办法可以分两类。第一类比较简略，基本办法是年终对个人或者单项工作，按照一定的百分比评出等级，确定出优秀、合格、不合格等次。这样的乡镇有5个。 第二类考核办法具体细致，有一套完整程序和记分办法。这类乡镇1至5个。这类乡镇又分为两种情况。一种是主要考核业绩指标，看重工作完成的结果；一种则非常具体，不仅考核工作成果，而且考核具体的工作过程，连日常的行为表现也考核在内。以对乡镇“包村”干部的考核为例，前者主要考核是否完成了既定任务，如发展了多少亩大棚蔬菜，扶持了几个个体户，输出了几个劳动力等，每完成一项记多少分。后者不仅考核是否完成了工作指标，而且考核在村里住了几天，开了几次村民会议，在村里的上班情况等。所有的乡镇领导人都感到近些年考核内容越来越细致了。 这是山东一个乡镇的考核办法。岗位目标考核实行100分制：1业务工作占40分。如对计生办提出了6项具体要求，其中有一项为：年度内县业务检查考核扣分应控制在2分以内，每超1分扣2分；因检查出现严重问题，给镇里和县里造成不好影响的扣10分；造成严重影响扣20分。2中心工作占20分。对无故不参加党委、政府组织的学习活动的，每缺席1人次扣站、所0.5分，扣当事人1分；在税费收缴、迎接检查等突击工作中，单位出现失误的，每次扣单位2分，个人出现失误的，每次扣单位1分，扣当事人2分。3卫生检查占10分。4评议方面占30分。奖惩办法规定：考核结果与工资挂钩。所有参加考核的人员，每月从工资中扣发100元作为风险工资，年终考核时每少1分，扣发风险工资总额的l％。 但是，这些被调查的乡镇领导人认为，乡村干部的工作积极性，并没有随着考核体系的日趋严密而不断提高。 问责体系的重心 乡镇问责体系的基本点有两个，一个是稳定，底线是没有群体事件，没有超越许可的上访；一个是发展，底线是工资正常发，政府工作正常转，在此基础上发展速度越快越好。发展指标中尤其重要的是农民收入的增长速度和政府财政收入的增长速度。不少乡镇领导人说：“农民人均收入不算数，报多少是多少”。乡镇财政收入则非常实在。如果政府自己没有钱，工资发不出，汽车跑转不动，电话响不了，这种痛苦则刻骨铭心。因此，乡镇对于发展问题的关心，首先是着眼于政府收入。 乡镇政府最热衷的事情是上项目，项目主要有两种。第一种是招商引资上企业项目。在政府的逐级考核中，这方面工作具有突出地位，市对县、县对乡，都有硬指标，有的甚至提出“招商引资论英雄”，“招商引资排座次”，“招商引资用干部”。有的地方搞政府机关人人招商，完不成任务者“就地免除职务，专职招商引资”。因此，招商引资的竞争异常激烈，竞争的条件往往主要在土地上面，经常听到所谓“零地价”招商，“白送厂房和土地”等等。第二种项目是到上级政府部门“争”“跑”项目，主要是政府的各种专项拨款、政府直接投资的工程等。通常的说法是要加大“争跑力度”。当前如退耕还林、水利工程、农民职业培训等项目，都是“争跑”热点。拿到这些项目既可以办实事，也可以增加政府收入，如退耕还林的补助款项可以直接转变为农民的税费留在政府。 乡镇政府也很重视推动产业结构调整，如发展经济作物，扩大畜牧业的养殖等等。在农民增收的基础上，政府也可直接增收。但是，前些年教训很多，如乡镇动员农民种养的东西卖不出去，引发农民反抗，连应该要的税费也要不上来。因此，现在的乡镇政府在这方面越来越来慎重。 乡镇政府是基层政府，是直接为农民做事情的机构。从道理上讲，问责制度的安排应该突显农民的参与监督。但是，目前的问责体系主要体现了上级政府对于基层政府的约束和要求，是在自上而下的政府体系中封闭运行。基层政府的服务对象——乡村民众成为旁观者，甚至想旁观也不可得。显然，这个问责过程缺乏社会参与性，在方向上是背离正常要求的。所以我们称之为“逆向问责”。逆向问责是基层政府在许多情况下不作为和乱作为的根源。 在一个市场经济的社会里，这样一套复杂庞大的政府内部考核体系是不合时宜的。基层政府的目标应该是提供公共物品，现在却要面向上级政府提供这些考核性产品。乡镇政府为考核而工作，有时候确实办了实事，也有时候仅仅是为考核而奔忙，与农民无涉，还有时候则是对农村正常发展的损害，有些乡村干部直截了当地说自己的工作是在“扰民”。总的来看，这种问责安排既脱离基层社会需要，也脱离广大农村民众参与，成为一个与乡村发展没有内在联系的政府运作过程。调查中一位县委书记说，“现在的政府管理，比计划经济还要计划经济”。但是，这套貌似强大严密的管理体系，在规范政府工作人员行为方面又是软弱无力的。 (作者单位：中国发展研究基金会)
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