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李孟刚:18亿亩红线迟早要破

http://www.sina.com.cn  2010年12月31日 09:14  21世纪经济报道[ 微博 ]

  北京交通大学中国产业安全研究中心主任李孟刚   我国应树立新粮食安全观

  本报记者 罗文胜 叶一剑  见习记者 李博北京报道

  2011年中央一号文件将出,就日前举行的中央农村工作会议的部署,该文件将再次锁定三农问题,其中包括粮食安全问题。

  同时,正在制定中的国家“十二五”规划中对三农问题以及未来中长期的国家粮食安全的问题将作出怎样的规划,同样值得期待。

  时处节点之年的节点时期,本报专访了北京交通大学中国产业安全研究中心主任李孟刚。

  作为首席专家,李孟刚主持了国家社科基金重大招标项目"应对重大自然灾害与构建我国粮食安全保障体系对策研究",以及国家发改委“十二五”规划前期重大研究课题——“我国‘十二五’粮食安全保障体系构建研究”。

  李孟刚认为,我国应树立多元协同保障和综合食物安全的新粮食安全观——着眼于粮食安全的国际视角,树立互利合作、多元发展、协同保障的新粮食安全观;着眼于我国丰富的食物资源,树立以谷物为中心、以粮食为重点的综合化食物安全观。

  针对目前备受关注的农田水利问题,李孟刚表示,在“十二五”期间,我国将进行第一次水利普查工作,摸清家底,掌握全国水利设施状况,谋划长远发展规划并从制度上保证国家和各级政府对农田水利的投入,且投资额将大幅度超过“十一五”期间投入。

  粮食安全不能仅靠国内自给

  日本人就把最大的粮仓建在加拿大沿海地区,运输便利,随时可以调运。中国一些企业投资“海外农场”,比如巴西、哈萨克斯坦、非洲等地,也体现了我们在粮食安全观念的一些新变化。

  《21世纪》:你对“十二五”期间我国粮食安全形势的判断如何?“十二五”期间,我国在保障粮食安全的规划思路上会有调整吗?

  李孟刚:根据农业部的统计数据,我国粮食实现连续7年丰收,已经基本实现了主要农产品供给由长期短缺到总量平衡、丰年有余的历史性转变。随着农业科技水平不断发展,农业基础设施逐步改善,农业政策体系日益健全,农业基础地位不断提升,我国粮食安全整体上是有保障的,“十二五”期间我国粮食安全不会出现大的问题。

  当然,国际上对中国的粮食安全问题存有疑虑,也是可以理解的。毕竟现实状况是耕地持续缩减、人口仍在增长、农业基础薄弱,同时还要面对自然灾害加剧、粮食消费升级等问题,我国粮食供给压力将长期存在,粮食安全形势仍然严峻。

  基于此,我国应树立多元协同保障和综合食物安全的新粮食安全观。新的粮食安全观主要包括两个视角:一是着眼于粮食安全的国际视角,树立互利合作、多元发展、协同保障的新粮食安全观;二是着眼于我国丰富的食物资源,树立以谷物为中心、粮食为重点的综合化食物安全观。

  新粮食安全观不应再局限于传统的,仅侧重国内粮食供需平衡、价格稳定的安全观念,而是以世界粮食安全的可持续发展为出发点,强调世界粮食安全是国家粮食安全战略中的重要基础,维护粮食安全需要从世界粮食安全的整体角度出发,加强互利合作,寻求多元发展,避免粮食垄断和霸权主义,确保我国粮食安全与世界粮食安全的共同发展。其中,互利合作是确保粮食安全的关键,多元化发展是确保粮食安全的必然选择,协同保障是确保粮食安全的有效保障。

  《21世纪》:目前国际政经秩序正经历震荡期,在这个时候提出不单靠国内粮食自给来保证粮食安全,是不是现实?受目前我国远洋运输通道的保障能力所限,一旦危局来临,纵然海外粮食供应不会中断,可能也需要中国付出更多战略筹码才能保证粮食安全。

  李孟刚:新粮食安全观受到新能源安全观的启发。现在粮食和能源已经不简单是商品,它们有特殊属性,也具有战略意义。

  通过对世界各国的粮食储备、流通和国际贸易等方面的研究,国际上对粮食安全的维护措施和中国的做法有很多不一样的地方,中国粮食安全观念还比较传统,认为粮袋子不能系在别人的腰带上。实际上,维护粮食安全,主要立足国内,也要放眼全球。

  日本人就把最大的粮仓建在加拿大沿海地区,运输便利,随时可以调运。中国一些企业投资“海外农场”,比如巴西、哈萨克斯坦、非洲等地,也体现了我们在粮食安全观念的一些新变化。

  李孟刚

  建议设国家粮食安全委员会

  建议在适当时机成立国家粮食安全委员会,统一协调、指导粮食和其他主要动植物性食物的生产、加工、营销、储运等完整产业链的全过程。

  《21世纪》:综合化的食物安全观怎么理解?比照西方发达国家的经验,随着人们生活水平的提高,尽管人均直接消耗的粮食是减少的,把多元化的食物换算成粮食后,粮食消耗量还有提高空间。

  李孟刚:从粮食安全到食物安全是必然的历史进程,我们需要构建“以粮食为重点的综合化食物安全”保障体系。粮食在食物总量中的地位不能动摇,这是确保我国现阶段及今后食物安全的重中之重。

  建议在适当时机成立国家粮食安全委员会,统一协调、指导粮食和其他主要动植物性食物的生产、加工、营销、储运等完整产业链的全过程。

  《21世纪》:国家有关部门近期表态,“十二五”期末我国人均食粮消费量约为400公斤。仅较目前我国人均粮食消费水平略有增长,年均增长率不到1%。你认为这样的粮食消费增长水平与我国经济社会发展水平相适应吗?“十二五”期间我国粮食消费总量和消费结构将呈现什么样的变化趋势?

  李孟刚:粮食消费主要有口粮消费、饲料粮消费、工业用粮消费、种子用粮消费。自1996年以来,我国人均粮食消费量除1997、1998、1999年连续三年超过400公斤以外,其他年份均在334-388公斤上下波动。

  从总量上看,尽管未来随着人口总量的增加,我国粮食消费总量依然会保持增长态势,但人均消费量却将保持相对稳定。因此,“十二五”期末我国人均食粮消费量约为400公斤与我国经济社会发展水平是适应的。

  从粮食消费结构看,无论是农村还是城镇,我国人均口粮消费均呈下降趋势。随着人们饮食结构的变化,我国饲料粮的消费不断增加,在粮食消费总量中的比重不断提高,总量迅速增加。工业用粮也保持逐年增加的态势,种子用粮则基本保持稳定。

  因此,从粮食消费结构的变化趋势来看,我国人均粮食消费虽然会小有增长(主要是工业用粮和饲料用粮的增加),但增长趋势将会是有限的(人均口粮消费一直下降部分抵消了上述趋势)。

  18亿亩红线迟早要破

  不是说一旦18亿亩耕地红线被突破了,我国的粮食安全就没有保障了,最主要的补救措施就是提高单产水平,而提高复种指数是一种非常有效的方式。

  《21世纪》: 18亿亩耕地红线如果被突破,将在多大程度上对我国粮食安全构成威胁?是否有其他补救性措施?

  李孟刚:18亿亩红线一定要强调,就土地存量而言,18亿亩是必须确保的。但未来这条红线迟早要被突破。

  如果突破这道我国粮食供给安全保障的红线,对我国粮食安全肯定会有非常严重的威胁,因为粮食安全的最基本保障是农村耕地。

  中国耕地资源严重不足,人均耕地仅1.4亩,不足世界人均水平的40%。随着中国工业化和城镇化进程的加快,土地需求持续扩大。在相当长一段时间内,中国都将面临尖锐的土地供需矛盾。

  当然,也并不是说一旦18亿亩耕地红线被突破了,我国的粮食安全就没有保障了,如果用新粮食安全思想来看的话,确保粮食安全有多种办法。

  最主要的补救措施就是提高单产水平,而提高复种指数是一种非常有效的方式。提高复种指数是指通过每年种两季或两年种三季来提高粮食产量。目前,中国复种的耕地面积约占全国耕地面积的一半。

  此外,也要加强耕地质量管理,提高耕地综合生产能力。完善政策法规,依法加强耕地质量管理,解决耕地质量下降,促进农业可持续发展。

  农业投入占比提高到10%以上

  为了解决农业投入不足问题,首先,“十二五”期间财政对农业投入占财政总支出的比例必须提高到10%以上,才能基本适应农业发展需求。

  《21世纪》:2011年是“十二五”开局之年,就目前透露出的信息看,农田水利将成为新的“一号文件”的主要关注点。从近两年我国粮食主产区遭遇的旱灾来看,农田水利“最后一公里”的问题成为抗旱的主要阻力。围绕农业水利的改善,“十二五”期间将有怎样的安排?

  李孟刚:农田水利是关系到我国粮食安全的重中之重。

  自上世纪80年代以来,农田水利建设长期被忽视,历史欠账太多。由于投入少、缺乏管理等因素导致大量农田水利设施年久失修、老化损坏,造成"涝不能排,旱不能浇"。

  目前,我国耕地有效灌溉面积只占耕地总面积的45%左右,一半以上的耕地仍是“靠天吃饭”。最近几年,我国局部都发生了比较严重的旱涝灾害,给我国的农田水利敲响了警钟。

  因此,在“十二五”期间,国家会更加重视农田水利建设。

  国家将进行第一次水利普查工作,摸清家底,掌握全国水利设施状况,谋划长远发展规划。从制度上,国家要出台相关农田水利政策,保证国家和各级政府对农田水利的投入。这个投资额将大幅度超过“十一五”期间投入。

  同时,国家还将出台一系列法律、法规,建立一套监管体系,来保障农田水利设施的使用、维护和修缮。摸索一套明确国家、地方及相关单位和个人权利、义务的制度,比如建立法人实体或者农田水利协会等市场化主体,运用市场化手段确保农田水利设施的长期有效使用。

  《21世纪》:近年来,虽然农业投入也出现高速增长的态势,但与工业投入的热情和水平相比,仍然存在巨大差距。你认为“十二五”期间我国农业投入应保持什么样的规模才是与中国经济社会发展相适应的?

  李孟刚:导致对农业投入不足的原因主要有以下几个方面:一、虽然农业是国民经济的基础,但是国家总体发展战略重心并不在农业,工业化以及第三产业的发展一直是改革开放以来国民经济发展的主旋律,农业主要是起支持和辅助作用,自然获得的投入就少;二、农业基础薄弱,因而农业投入的经济效益很难立竿见影,地方政府为彰显政绩,更愿意通过推动城镇化建设快速获得满意的GDP指标;三、农业生产机制落后,缺乏规模效益,很难形成市场化资源配置机制,建立引导社会资本进入农业的有效渠道。

  因此,为了解决农业投入不足问题,首先,“十二五”期间财政对农业投入占财政总支出的比例必须提高到10%以上,才能基本适应农业发展需求。其次,必须通过市场机制引导社会资本进入农业,建立社会资本激励和约束机制,形成市场化的农业投入产出竞争机制。第三,在农业市场机制作用下,带动信贷资本进入农业,促进农业物质装备改造、农业科技升级和农业产业化发展等。

  只有从上述措施入手,才能够解决农业投入不足及投入资金来源单一的问题,进而实现这次中央经济工作会议提出的,“推动农业发展方式转变,促进农业生产经营的专业化、标准化、规模化、集约化”。

  采取多元化储粮体系

  我们大量建仓库,投入非常大,管理成本很高。现在的做法不仅导致仓储成本升高,也产生了新的民生问题。储存粮食不一定非得由政府花大量资金建仓库。

  《21世纪》:根据官方信息,近年来我国粮食综合储备率在30%-40%,远高于国际普遍认同的18%警戒线,但由此也带来了粮食陈化、霉化的问题,并引出食品安全问题。我国现在的粮食储备体系是否有问题?“十二五”期间会否有针对性的措施出台?

  李孟刚:从积极的一面看,目前我国粮食储备数量远远高于世界平均水平,在缓解农民“卖粮难”、应对自然灾害与突发事件、平抑粮价等方面发挥了关键作用。

  但是,同保障国家粮食安全的目标相比,现行粮食储备体系仍然存在“四个不适应”:一是储备主体不适应“多元发展、协同保障”的需要,政府储备过高导致财政压力加大、企业储备尚未有效开展、农户储备积极性不高;二是储备品种不适应粮食生产与居民消费的需要,优质稻谷、大豆、玉米、薯类等储备不足,原粮与成品粮储备结构不合理;三是储备网络不适应集约化发展的需要,布局缺乏统筹,库点多且分散,民族地区与贫困地区网络不健全;四是储备方式不适应市场经济运作的需要,储备粮轮换体制计划色彩浓厚,与国内、国际市场脱节,调控作用不明显,储备企业缺乏营利能力,政策风险、市场风险以及粮食陈化、霉化风险巨大。

  我们大量建仓库,投入非常大,管理成本很高。现在的做法不仅导致仓储成本升高,也产生了新的民生问题。储存粮食不一定非得由政府花大量资金建仓库。比如美国把粮食大量储存在农场和粮食加工企业。实际上,中国很多粮食加工企业仓储能力很强、仓储条件很好,但都空着,完全可以将一部分粮食放进去,解决一部分仓储问题。

  “十二五”期间,我国需要按照“多元化、市场化、集约化、专业化”的原则,优化储备粮品种结构,适当增加马铃薯等营养价值高、增产潜力大、种植周期短、抗灾能力强的作物种植面积,实现“藏粮于地”;积极吸引产业资本和民间资本进入粮食储备领域,给予企业经营自主权,规范企业利用国际与国内的粮食加工市场、贸易市场、期货市场等进行运作,实现“藏粮于市”;引导农民转变观念,采取粮食银行、合作组织等做法,鼓励集中存粮,实现科学作业,降低损耗、保证质量,实现“藏粮于民”;优化中央储备布局,整合地方储备网点,取消县级储备,健全民族地区与贫困地区粮食储备体系,完善“藏粮于库”。

  鼓励社会资本进入农业市场

  与现货市场相比,粮食期货市场在减缓价格波动、降低生产成本、稳定产销关系、维护经济秩序、融入国际化等方面具有明显优势。

  《21世纪》:近年来,外资加紧对我国粮食流通和加工企业的并购,今年在中部地区和东北地区又出现外资企业与国内企业争夺粮源的现象,对此,基于保障国内粮食企业利益乃至国家粮食安全的考虑,国内各界多有争议,你怎么看?

  李孟刚:在中国的外资粮企主要是有“四大粮商”之称的嘉吉、ADM、邦吉和路易达孚,它们垄断性了世界粮油市场80%的交易量。2004年进入中国市场后,它们控制了66%的大型油脂企业, 85%的产能。由此导致的加工企业经营困难、粮价动荡、导致政府调控粮食市场能力减弱等一系列问题,这些因素会影响到我国粮食安全。

  为应对这些风险因素,应在WTO的框架下,充分利用相关支持政策,加强对国内有关行业和企业的支持和保护。比如,加大对农业环境的保护,降低农产品生产成本,提高国内粮食企业的竞争力。我们要充分利用绿色壁垒保护国内粮食企业。运用国内相关法律、法规维护粮食流通秩序,打击扰乱粮食市场的行为。

  同时,要支持社会资本进入市场,培育国内粮食民企,促进市场主体多元,加大民族企业的竞争力。

  《21世纪》:农业生产整体投资回报率较低,内生机制发展滞后,抗御风险能力较弱,社会资本在有其它领域的投资机会的时候,对进入农业生产的积极性并不是很高。

  李孟刚:构建农业产业化的金融支持体系就尤为关键。这其中主要包括:建立多样化的农村金融机构;优化投融资环境;完善农业产业化金融服务;创新金融产品和服务。

  当前,加大对粮食期货市场的关注和建设是十分必要的。与现货市场相比,粮食期货市场在减缓价格波动、降低生产成本、稳定产销关系、维护经济秩序、融入国际化等方面具有明显优势。

  特别需要注意的是,农产品作为特殊的国际大宗交易商品而且是关系到国计民生的必需品,受到经济全球化、国际金融危机、自然灾害等多种复杂因素的影响,建立相应的保险支撑体系是迫切而必要的。不可否认,每当出现重大自然灾害的时候,国家各级党委政府、乃至中央都会投入大量人力、物力全力抢险救灾。但是,这些不应该是主要的、更不该是长效的应灾手段。保险体系应当充分、有效地发挥其理应负有的职能,保险机构应当真正担当其社会责任。

  从目前全球平均水平来看,在自然灾害造成的经济损失中,保险机制大约承担30%的赔偿责任,发达国家的这一比例可以高达60%以上,但是我国的这个比例却很低。以2008年雨雪冰冻灾害为例,全国直接经济损失为1516.5亿元,但是保险赔付仅为6629.6万元,覆盖率仅为4%。目前全球有十余个国家成立了巨灾保险基金,由政府和保险公司共同分担巨灾风险。然而我国在这方面表现却是缺位的。因此,政府应当作为主导,运用财政政策、税收优惠政策等手段,有效配置国内外资源,建立农业自然灾害保险基金,完善巨灾保障制度,并对保险机构的社会责任履行进行有效的监管。

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