让土地成为农民财产性收入来源(2)

　　2、把“永佃制”作为农地物权化改革的方向。从我国的现实看，目前农地私有产权的重新界定和实施监督成本都很高，因此，从一个渐进式改革的角度考虑，目前农村土地可以试点推行“国家终极所有，农民永久使用”的永佃产权制度。永佃制是一种历史悠久的用益物权，指利用他人所有的土地物权来耕作或牧畜。结合中国实际，永佃制由“三级所有”的各级集体经济组织拥有土地所有权，农户拥有土地使用的永佃权。两者都属于物权性质，实行物权化保护，政府和集体不得干预永佃权利的行使。永佃制表面上看，是使用权与所有权相分离，而实际上暗含着两权在某种程度上的统一。这种制度不仅有利于明晰和稳定农地产权，防止土地征用中的利益侵害，也有利于减少改革成本，实现现有制度的平稳过渡。

　　3、尽快研究出台土地物权法配套法规。土地是最重要的不动产，但我国的法律体系中尚无不动产登记法。永佃权人对农地享有的完整权利，必定要通过土地登记程序确权核地后，再得到国家法律的充分保护。当前，国土资源部门应该适应《物权法》颁布实施的新形势，加快推进《不动产登记法》立法研究工作，为国家出台《不动产登记法》做好前期准备。同时，各地方也可结合本地区土地登记的实际，加快制定本地区的不动产统一登记办法，为国家立法积累经验。

　　二、建立农村土地信贷覆盖网络是农民获得土地财产性收入的配套条件。土地是我国农民世世代代赖以生存的重要资源，如何把农耕经济运行的根本，有效地引入现代经济运行之中，是农村改革新阶段面临的重大课题，也是增加农民财产性收入的客观需要。建议尽快建立起以货币为基准、信贷为基础的土地信贷覆盖网络，在给广大农民带来可见利益预期的同时，将广大农村土地纳入国家财政计量系统，充分利用土地资源的信用价值，为土地征用的监管提供现代性质的货币支持。农民真正拥有完整的土地产权(抵押、借贷、流转、交易、租赁等)后，将目前分散的、闲置的、转租代耕的农地转变为由金融资本介入的、可集中购置的良性资产。农民进而通过各种方式获得土地贷款，私人资本投资和法律建设也将得到更好的促进。而一旦土地实行与产权制度改革配套的货币化，将极大推动中国土地所有权的市场化改革，改善农民的生产条件，提高劳动生产率。这无论是对新农村建设，还是让中国农民远离贫困，都是非常重要的，也是必须的。

　　三、大力发展农村土地股份合作制是获得土地财产性收入实现条件。从长期来看，我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破，必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。农村土地股份合作制正是近年来农民在实践中创造的一个新事务。比较典型的模式有广东南海模式、苏州模式、辽中县模式、北京大兴区西红门镇模式等。尽管各地做法不尽相同，但主要有三种形式：一是将集体土地与村集体经营性资产一起折股量化，明确每个社员的股份，经营收益按股分红；二是将农户土地承包经营权股权化，组建新的股份合作公司，对入股土地实行统一规划、开发和经营；三是农户以土地承包经营权折价参股，组建股份有限公司，村民可以承包园区内的农业项目，又可以为公司打工，股民可以优先在园区就业。

　　农村土地制在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租佃者享有土地使用权。土地量化为股权，均等分给农民，实现了所有权主体和经营权主体互相换位，是在坚持土地集体所有制的前提下新的实现形式。实行土地股份合作制有利于提高农业劳动生产率，实现集约和规模经营，有利于维护农民合法的土地财产权益，有利于促进农民增加收入，是新的历史时期农民获得更多财产性收入的实现条件。

　　四、完善征地补偿机制是获得土地财产性收入的保障条件。从理论上讲，征地过程实际上政府购买农村集体土地所有权的过程，是一种交易行为，只有在双方自愿的基础上形成的交易价格才是合理的，才能实现供求双方的交易剩余最大化。由于农民土地产权的不完整，实际上形成一种政府垄断土地市场的交易价格。农民在土地价格形成中并没有太强的发言权，只是垄断价格的被动接受者。制度缺陷客观上造成了农民土地财产并没有得到有效保护，也没有获得应当享有的土地增值收益。从实际操作来看，现行的产值倍数法以及正在推广的征地区片综合地价法，都是以政府为主导来确定补偿的具体标准，这些补偿标准往往是不合理的。例如，在补偿倍数的确定上，补偿安置费的最低产值倍数为10倍，最高为30倍，政府部门的自由裁量权竟有20倍之多，若每公顷产值为15000元，则每公顷补偿标准最少为15万元，最高为45万元，每公顷补偿标准最多可以相差30万元，造成农民土地财产性收入差距拉大。

　　要改变目前这种状况，首先，在符合规划的前提下允许农村集体所有制的建设用地直接进入市场，这样可以形成农用地转为建设用地的真实市场价格，赋予农民更多土地价格制定的发言权，有更多的机会参与土地增值收入的分配。我们不必过分担心农民只顾短期利益而贸然出卖土地。在农村社会保障体系还处于探索的现阶段，理性的农民会非常珍视自己土地财产的。其次，法律必须明确公益性用地的范围，采用列举法明示其具体内容，限制地方政府判断公益性用地的自由裁量权。再次，建立基于市场价格的征地补偿标准体系。市场机制是最公平的价格形成机制，只有依据公开市场价格确定的补偿标准才能得到各方的认同，避免无谓损失。

　　夏锋：中国(海南)改革发展研究院农村经济研究所助理研究员。研究方向：转轨经济理论与实践，农村经济。