大部门制：第六次攻坚战

　　此前五次行政体制改革的落脚点基本上是“精简、统一、增效”，难以从根本上解决现有行政机构设置的弊病。而即将到来的第六次行政体制改革不再把裁减人员、裁剪机构作为主要目标，而把政府的管理能力和其应有的责任联系起来，强调政府公共行政体制的服务职能。

　　★采访/《小康》记者 陶卫华

　　对于多数研究政府体制改革的人来说，十七大报告中出现的一个“新”提法让他们兴奋。在加快行政管理体制改革一章中，十七大报告赫然出现了“探索实行职能有机统一的‘大部门体制’”的表述，并强调要“抓紧制定行政管理体制改革总体方案”。

　　其实，早在5年前，“大部门制”这一概念就被一些专家在各种场合甚至对官方的政策建议中不断提起，但是作为政府体制改革的重要举措列入党的政府工作报告，这却是头一次，意义相比以往大有不同。

　　此前已有消息传出，十七大后国务院已经成立专门的联席会议，召集有关专家研讨“行政体制改革”方案，大部制改革很有可能在明年正式拉开序幕。

　　然而，一切还只是猜测。作为未来最有可能领衔操作大部制方案的具体部门，中央机构编制委员会办公室对“大部门制”的话题反应颇为敏感。中编办机关事务管理局副局长左然向《小康》记者表示，“大部制”方案正在紧锣密鼓地进行中，这个阶段不便说什么，唯一可以确定的是，3月份‘人大’会之后，就可以跟大家见面了。”

　　“大部门制”：未来行政体制改革的方向

　　“大部门制”是现代社会公共服务型政府的制度产物，也是市场经济成熟的国家普遍采用的政府体制模式。它的要旨是将政府机构中性质类同的部门进行合并，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使，这样不仅有利于建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府等，更有利于建立一个决策、执行分开的行政管理体制。

　　从2005年开始，行政管理体制改革作为改革进入“深水区”阶段的首要命题被提上议事日程，并被描绘为“改革之首”。与此同时，政府职能转变和机构改革涉及经济体制改革和政府一些部门的既得利益，改革继续推进的艰巨性和复杂性还需要决策者们的推进勇气及更细致的制度设计。

　　迟院长分析，报告把“大部门制”重点提出来，说明它将成为下一步行政体制改革的重大方向性举措，而这一改革的要点是围绕政府在经济社会发展中的角色调整展开。在中国逐步从计划经济向市场经济转轨的漫长体制变革中，政府角色如何适应社会转型的需要，是我们至今仍在探索的问题。

　　尽管经过30年的改革，中国市场经济体制已经初步建立，但由于政治体制改革的滞后，政府行政管理体制显然尚未适应经济发展的变化，一方面在市场中的干预过多过细，另一方面是行政角色突出、服务功能不足。正是基于这个基础，“大部门制”的提出具有特别重要的意义。

　　从形式上看，“大部门制”是合并和调整政府机构，可以预计的是部级单位的合并和人员的缩减，但从更深层意义上理解，它是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。

　　这一转变意味着，政府职能将以提供公共产品和公共服务为己任，意味着政府官员行政理念和行为的根本转型，更意味着公众对政府决策的参与和监督。显然，这一改变将使政府权力得以规范、回归公共服务，当然也就更加符合现代市场经济社会的需要。

　　第六次改革：体制性的进步

　　众所周知，中国行政体制改革的历史包袱格外重，因为它是由计划体制转型而来，而计划体制最显著一个特点就是部门管理，“条条专政”，部门的设置非常细。对此，长期研究中国政府管理和行政体制改革的专家、国家行政学院公共管理部汪玉凯教授感受深刻。

　　“最早是有一点业务就设一个部委，比如石油部、化工部、煤炭工业部、纺织工业部、轻工部……部门很多。比如机械工业部就设了9个部，一机部、二机部、三机部、四机、五机、六机直到九机部，有管常规机械生产的，有管电子的，有管兵器的，有管飞机的，有管火箭的，完全是学苏联那套计划经济模式。”

　　中国的政府部门曾经多到什么程度？一个数据可以说明问题，1982年改革之前，国务院的部委竟一度达到100个。 其后政府分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2002年进行了五次行政体制改革，内容都以“精简机构、减少人员”为主。

　　“82年当年就一下精简掉了39个部门，保留了61个部。后来隔几年又膨胀起来了，就再精简一次，就这样经过一条精简——膨胀——再精简——再膨胀的道路，国务院正式机构再没有上过100个，大体保持到六七十个这样的规模。”

　　然而至今，除国务院办公厅外，国务院仍有组成部门28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。专家指出，由于中国政府机构设置过多过细，机构重迭、职能交叉、协调困难的情况十分普遍，成为中国政府职能与机构改革配套改革的重点与难点问题。

　　汪玉凯分析，此前五次行政体制改革的落脚点基本上是“精简、统一、增效”，难以从根本上解决现有行政机构设置的弊病。而即将到来的第六次行政体制改革与以往最大的不同，是不再把裁减人员、裁减机构作为主要目标，而把政府的管理能力和其应有的责任联系起来，强调政府公共行政体的服务职能，与以往五次改革相比，显然是一种体制性的进步。

　　不过，多数专家也提出，虽然中国市场经济体制已经树立，配套的政治体制改革也进入到一个新的阶段，实行“大部门制”管理可谓恰逢其时。但是政府转型需要一个过程，渐进式改革仍是当前最现实可行的路径。

　　从这个意义上说，“大部门制”改革将以何种方式、在多大范围内铺开，政府能在多长时间内完成职能转型，却还是一个未知数。相关讨论反映在“大部门制”改革方案上，自然会形成不同的改革建议。

　　按照报告中行政体制构建决策、执行、监督相分离的原则，大部门制设计必须对整个政府机构进行重新设计，明确划分开行政职能，但是这种方案难度相对较大，有意见就认为从部委内部进行职能划分更切实可行。

　　而从“大部制”的具体操作来看，参照国外经验，“大部制”实施后农业、林业、水利等职能机构完全可以归属一个大农业部门；铁道、交通、民航等职能机构，可以归属一个大运输部门；煤炭、电力、核能、石油等机构，可由一个能源部门统辖；文化部、信息产业部、广电总局等机构，一个大文化部就可涵盖……

　　然而，如果中央对现有政府机构全盘进行重组，一步到位，必将牵动从中央到地方众多部门和政府人员利益，遇到的阻力可想而知。

　　此外，“大部制”改革与政治体制改革密切相关，需要大环境的配套改革方能取得成效。所以，很多人难免担心如果相关改革过多照顾现实可能性，在一些根本问题上改革不彻底，会不会延宕时机，最终演变成一场形式主义的过场。

　　中国改革发展研究院院长迟福林的看法是到了现在这个改革攻坚阶段，更要全面理解渐进式改革，“它虽然是我们改革的基本经验，但也加大了改革的不必要成本。渐进式改革不等于什么时候都没有一个阶段性的突破。”

　　预测：应该改变的几大部门

　　值此改革关口，有关“大部制”方案的猜测在政府各部门间不胫而走，更多人关心的是，改革将从哪些部门着手？改革力度如何？部门职能将发生怎样的变化？因为这一改革方案的实施将不仅带来中央直至地方政府机构的可能性改变，更带来深层次的利益调整。

　　作为国内体制改革的研究部门，中国(海南)改革发展研究院早在2006年就曾经提出过“大部门制”改革建议。院长迟福林表示，中改院年底前会向中央提出一个较为深入的方案。他认为，制定“大部门制”改革方案，最重要的是从市场经济发展、社会发展的现实需求出发来考虑；目前大能源部、大运输部、大环境部，是社会呼声比较大的，也是现实条件相对比较成熟的，可以最先列入改革日程。

　　近年来，在全球化市场竞争的压力下，加强国家能源战略的问题日益凸现。此前已有媒体报道，在《能源法》即将出台的背景下，建立一个统一的能源主管部门已成共识。

　　能源法起草专家组常驻专家肖国兴就在接受记者采访时强调：“无论是否成立能源监管委员会，首要的问题是确立统一的能源主管部门。现在有十来个部门管理能源，从中国的现实情况来看，运行成本过高，行政效率过低。”这种情况下，站在可持续发展和适应于国家资源需求的角度组建一个大能源部，显然是当务之急，也是长久之策。

　　而成立大环保部的设想，其实由来已久，这两年相关讨论更是一直没有停歇过。在去年底，中国环境与发展国际合作委员会就曾经以一份正式的建议书上报给国务院，希望将国家环保总局升格为环保部，同时建议将地方环保机构变属地为垂直管理。

　　客观来看，目前中国环境保护滞后于经济发展的形势之下，环保总局面临着巨大环保压力，职能上却并非国家环境保护的决策机构，权威性稍打折扣，在协调指导地方环保工作上难免心有余而力不足，这的确是现有行政机构职能设置的弊病所在。

　　而国家环保总局内部人士就向记者透露，明年环保总局升格为环保部的可能性十分大，当然也不排除借助“大部门制”契机、整合相关部门，组建一个适用于国家环境保护需求的大环保部的可能。

　　除了能源、环保部，大交通部也是近些年呼声最高的整合方向之一。坊间传闻是，铁道部将被拆分为两部分，一部分是铁道行政机构，将并入交通部；另一部分铁路企业则成立铁路集团公司，实现市场化运作。

　　事实上，铁道部内部人员对这种提法已不陌生。铁道部经济规划院前任院长牛宗润回忆，早在1998年第四次行政体制改革时，他们就听到这样的消息，铁道部甚至专门腾出了一层楼的办公室，为并入交通部作准备，但是临到关头，合并的事情又缓了下来。其后，铁道部在部门范围内改革力度很大，铁道医院、学校等附属机构基本交由地方，“政企分开”也一直在进行之中。

　　牛宗润认为现在铁道规模减小很多，“已经没什么东西了”，现在整合的时机应该比十年前要成熟得多。“交通的大部门体制最大的好处是有利于国家站在大交通的高度，通盘考虑、合理构建多元协调的交通体系，宏观战略性地调配铁路、公路、民航等交通资源。”他的担心是，铁路、公路、民航三家整合背后还是有一些复杂的历史问题有待解决。

　　国家工商总局市场司的一位官员对“大部门制”改革报以期望。他认为“不能再慢了，这个机会不抓住不知道又要等到什么时候了。”这位官员告诉记者，长期以来，工商与质监已经成为机构职能设置冲突的典型反映，质量安全出了问题只能是彼此推诿指责，却没有一个协调统筹的部门，“再这样乱下去就成笑话了”。

　　这位官员提出，当前市场监管是个大问题，国家完全应该借助“大部门制”职能有机统一的优点，充分整合工商、质监、市场信息机构等，成立大的市场监管部门，划清各自职能，权责对应，把法律赋予政府的监管职责履行到位。

　　除了上述呼声最大的部门整合建议，有关专家还认为，从通盘上考虑，要认识到整个国家的中长期规划和宏观经济政策稳定的重要性，成立国家经济专司中长期规划和宏观经济政策的经济部和经济发展委员会，同时加强国家的对外经济战略职能，并把国有资产的战略决策纳入到政府政策职能中来。

　　链接

　　西方国家行政体制概况

　　西方国家的内阁机构之所以较为精干，除了政府管得少外，主要得益于大部制度。他们通常把一些职能相近的部门或职能相关的部门重组为一个大部，把原来的部委或改革为内设的职能司局，或改为部委管理的又具有一定独立地位的机构。

　　澳大利亚的大部制：澳大利亚的工业、旅游和资源部，澳大利亚通讯、信息和艺术部是澳大利亚联邦政府中两个较为典型的大部。澳大利亚的工业、旅游和资源部的前身是工业和商业部。目前，它负责所有的工业、第三产业、资源管理等。

　　英国的大部制：英国的大部主要有环境、食品和农村事务部及贸易和工业部等。前者于2002年以后由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成；该部仅执行机构就有21个，还有几十个咨询委员会。

　　日本的大部制：目前大部有经济产业省、国土交通省等。国土交通省由原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并而成，在12个省中块头最大。主要负责国家有关土木、建筑、国内外海陆空运输事务管理、国土整治、开发和利用等，下辖气象厅和海上保安厅等。

　　法国的大部制：法国经济、财政和工业部是一个超级大部。它负责经济政策、财政政策和工业政策，还负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调。其下属机构众多，包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等，仅在巴黎本部工作人员就有近万人。