新年伊始话税改

　　十七大报告指出，要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，“强化税收调节，打破经营垄断，创造机会公平，整顿分配秩序，逐步扭转收入分配差距扩大趋势。”

　　文/汤贡亮

　　在市场经济体制下，税收不仅是政府组织财政收入的最佳、最有效的手段，而且在优化资源配置、贯彻产业政策、实现公平分配、促进经济增长等方面具有重要的调节作用，是政府进行宏观经济调控的有力工具，税收制度已成为保障市场秩序不可缺少的法律规范。

　　回顾2007年，我国的税制改革正在有序地深入发展，在商品劳务课税、所得课税、资源课税、财产课税等各方面都有新的进展。

　　2007年3月16日，十届全国人大第五次会议审议通过了《企业所得税法》，在纳税人适用税率、税前扣除、优惠政策、征收管理等方面实现了统一，平衡了内外资企业所得税的负担，在纳税主体制度、税率制度、税基制度、税收优惠制度、反避税制度等方面进行了多项制度创新。11月28日，国务院常务会议审议并原则通过了《企业所得税法实施条例(草案)》，该条例草案经进一步修改后，由国务院公布实施。

　　2007年，国家提高了焦煤资源税税额，并对盐资源税税收政策进行了调整。8月1日起又大幅上调了铅锌矿石、铜矿石和钨矿石的资源税税额。2007年11月28日，国务院常务会议研究部署了促进资源型城市可持续发展工作，会议明确要求调整资源税税负水平。

　　此外，2007年5月，财政部、国家税务总局下发了《中部地区扩大增值税抵扣范围的试点办法》，决定将中部六省26个城市比照东北地区扩大增值税抵扣范围的试点办法继续实行增值税转型试点。

　　党的十七大报告指出，要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，“强化税收调节，打破经营垄断，创造机会公平，整顿分配秩序，逐步扭转收入分配差距扩大趋势。”这就为我们今后几年税制改革的进一步发展指明了方向。

　　新年伊始，结合贯彻党的十七大精神，联系正在讨论中的第十一届全国人大财税立法规划，对2008年及今后几年我国的税制改革与税收法制建设有如下思路与建议：

　　一、贯彻《企业所得税法》与《企业所得税法实施条例》

　　《企业所得税法》于2008年1月1日起施行，认真贯彻落实《企业所得税法》与《企业所得税法实施条例》，推动我国国民经济又好又快地持续发展，是各类企业与税务部门新的一年的重要工作。《企业所得税法实施条例》细化了企业应纳税所得额的核算、工资、职工福利费、职工工会经费、职工教育经费、业务招待费、广告费等税前扣除、资产的税务处理的具体范围的标准；农林牧渔项目的优惠政策；公共基础设施项目的优惠政策，环境保护、节水节能项目的优惠政策；技术转让所得的优惠政策等的具体范围和条件，小型微利企业和高新技术企业的标准和管理办法；特别纳税调整的具体办法和条件，以及企业所得税税收征管的具体办法等，必须认真贯彻、实施，切实发挥法律的规范、引导和保障作用。

　　二、积极推进资源税的改革，修订《资源税暂行条例》

　　自“改革资源税制度”写进我国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要开始，有关部门就一直紧锣密鼓地进行资源税改革的调查研究与方案制定。资源税改革的迫切性在于推动我国经济增长方式的转变、维护生态环境，促进经济可持续发展的重要性和迫切性。我国面临的资源紧缺日趋严重，如煤炭资源的乱采滥挖、石油资源的“挑富扔贫”、土地资源的盲目开发，水资源的“跑冒滴漏”、林木资源的乱砍滥伐。从投入和产出看，目前我国生产的GDP约占世界GDP的4%左右，却消耗了占全球31%的煤、8%的石油、10%的电力、19%的铝、20%的铜；矿产资源的回收率只有30%，比国外先进水平的低20%。资源的浪费，也严重污染了环境，据统计，我国工业和生活废水排放总量、化学需氧量排放，均居世界第一，而我国许多矿产处于资源环境容量透支状态，资源环境安全问题日益严重。

　　我国《资源税暂行条例》是1993年12月25日国务院发布，从1994年1月1日起施行，现急需对《暂行条例》及其实施细则进行修订。

　　开征资源税不仅要调节各种自然资源的级差收入，更要体现国家对自然资源的所有权，最大限度地促进国家自然资源的合理开发和有效利用，维护生态环境，促进可持续发展，要在相关的法律、法规制度上明确保证，以有效遏制当前一些地方对自然资源的某些掠夺性开发。要扩大资源税的征税范围，把国际上普遍采取保护性开发和利用的森林资源、水资源以及旅游资源、牧场资源列入征税范围，改变目前单纯从量计征的方法，实行根据不同应税品目的特点，分别制定从价计征和从量计征办法。在税率设计上，建议对原油、天然气、煤炭由从量定额征税向从价定率征税发展，可采用比例税率，以水资源的实际产量为计税依据，按照资源开采时的市场价格，从价定率计征。

　　税率设计要有利于调整资源的边际成本价格，并考虑由于资源开采而带来的外部成本，使资源税负在整体上有较大幅度的提高，体现国家资源应有的市场价值，促进资源产品价格市场化。对于现行矿产资源补偿费、城市水资源费等其他类似的收费，可做税费改革的通盘考虑，结合费改税，对其中属于税收性质的，纳入资源税，合并征收，同时保留某些必要的收费。对于海洋石油和天然气开采，可单独改征海洋石油税，划为中央税种，而资源税则改为完全的地方税。

　　提高资源税，最直接的影响可能使企业生产成本提高，从资源税的调整范围看，有色金属等行业资源税调整并不会直接影响物价指数，而原油、天然气和煤炭资源的价格实行的是政府管制价格，即使影响其最终价格，政府仍可以通过转移支付的办法，对居民生活的产品进行补贴，而采用从价征税后，企业将以更高的成本使用能源，这将有利于促进企业改进技术，在更有效地使用能源的同时，增强产品的竞争力。

　　三、推进环境保护税的立法，把排污等收费改为开征环境保护税

　　与资源税的改革相配套，应积极推进环境保护税立法。要在有关税种的制度建设中都贯彻和体现环境保护政策，鼓励节能降耗减排，控制污染，逐步构建环境保护税体系。要把一切与环境污染、资源破坏的行为和产品都列入环境保护税的征税范围，分列税目，逐步扩大。主要是工业废水、废气和固体废料，其次是那些难于降解和再回收利用的材料制品以及对环境污染会造成严重污染的各种包装物。要以污染物的排放量和浓度为税基，在污染防治归地方自治管理的原则下，税率可因时、因地而异、促进企业抓紧研究开发污染治理，鼓励清洁生产、节约能源、废物回收和综合利用，鼓励发展循环经济管理和环保产业。

　　四、推进“物业税”(房地产税或不动产税)的立法

　　为完善我国的财产税制，落实中央《决定》的要求，适应财产税成为我国省以下地方税的主体税种之一的趋向，建议当前稳步推进“物业税”(房地产税)改革。研究将房产税、城市房地产税、城镇土地使用税合并为统一的“物业税”(房地产税)的可行性方案，对需规定的税收减免条款予以统一规定。可将城镇居民住房纳入不动产征收范围，但要设立居民基本生活住房的税收减免条款，应通过立法程序赋予地方政府适当的权限，由地方政府根据本地的社会经济发展和居民收入水平，制定具体的家庭免税住宅面积或免征额。

　　不动产税税制由保有环节的“物业税”(房地产税)和流转(交易)环节的契税等税种组成。“物业税”(房地产税)以房地产市场评估价值为计税依据。要推动财产的登记、申报、评估等必要的基础性措施的积极实施，妥善设计好“物业税”税制各要素，设立中央和地方两级不动产评估机构。由地方税务机关、房屋管理部门、国土资源部门参加税基评估机构。倾向在“十一五”时期在合并房产税、城市房地产税和城镇土地使用税的基础上，保留契税和耕地占用税，在城镇范围内构建统一的不动产税制。

　　五、积极推进增值税的转型及其立法

　　2004年9月，财政部、国家税务总局下发了《东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定》和《2004年东北地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》，标志着振兴东北老工业基地税收优惠政策的正式启动以及增值税转型试点工作的开始。2007年5月，中部六省26个城市比照东北地区扩大增值税抵扣范围的试点办法继续实行增值税转型试点。从2004年7月到2006年底，在两年半的时间里，东北地区共抵扣增值税90.62亿元，平均每年不超过40亿元。这就为测算在全国范围实现增值税转型将对财政收入产生多大程度的影响提供了依据。东北三省的GDP、年投资额、新增固定资产投资以及八大行业占全国的比例均在十分之一左右，以这个数字匡算，如全国在八大行业扩大增值税抵扣范围，实行增值税转型，全国范围内减少的增值税大约也只是400-500亿元之间。如果在全行业推行，对各级财政来说也是完全能够承受的。如以投资规模按20%的速度递增计算，如果2008年在全行业推行，减少的税收大约为700-800亿元之间。而上述测算还没有考虑由于实施增值税转型促进经济增长而导致税基扩大对增加税收收入的影响。考虑到这一因素，增值税转型对财政收入影响就更小。

　　目前我国第二大税种与第四大税种企业所得税与个人所得税已由全国人大正式立法，占我国税收收入比重最高、最为重要的主体税种——增值税由《暂行条例》上升为正式法律的任务已经凸现在我们面前。

　　无论从增值税在我国税收体系中的重要地位、重要作用、该税种的特点对统一税法的要求，还是改革进程发展的迫切需要都鲜明地提出了这个问题。

　　增值税转型的试点工作已取得了重要经验，预计在不久的将来(希望在2008年、最迟在2009年)在全国全面推开的时机也已趋向成熟，改革的推进使扩大增值税抵扣范围，推进增值税由生产型转为消费型，加强增值税立法，完善增值税法律制度成为“十一五”时期推进财税立法的重头戏。搞好此项工作，对于推进税制的完善，推进我国社会主义市场经济体制的完善，意义是十分重大的。

　　六、继续积极推进《税收基本法》(或称《税法通则》)的立法

　　在我国，有关《税收基本法》立法调研、起草工作已有较长时间。从税收基本法制设想的提出到目前为止已走过了19年之久的历程。1993年，国家税务总局将《税收基本法》立法计划草案正式报送全国人大常委会；1995年，《税收基本法》被正式列入了十届全国人大常委会五年立法计划(2003年至2008年)。2005年，全国人大财经委员会成立了《税收基本法》起草小组，《税收基本法》起草工作已正式启动，并开展了全面的立法调研工作，召开了多次立法研讨会，立法起草工作在有序进行。

　　《税收基本法》是对我国税收活动中的共同问题、原则问题、重大问题和基本问题所作的法律规范，是一部带有全局性和综合性的税收法律，在整个税法体系中占据着重要地位，同时也是实现税收法治的基础，是税法体系建设的灵魂和核心。目前，《税收基本法》的研究已取得了重要成果，有关该法的立法规模与体例结构、立法框架、适用范围、基本概念的规定、关于税法基本原则的表述、关于税收立法、执法、司法、税权及管辖权的划分、征纳双方的权利和义务及其他相关内容，大都已有共识。随着我国经济体制改革、税制改革的进一步推进，为了贯彻落实中央《决定》所提出的“在统一税政的前提下，赋予地方适当的税政管理权”的改革精神，迫切需要通过制定《税收基本法》，以法律的形式规范中央和地方税收管理的权限，进一步明确地方税的性质、立法原则、管理体制，促进中央和地方税收法律体制的完善。

　　机不可失，时不我待，建议认真抓住当前制定《税收基本法》(或称《税法通则》)的契机，务必将《税收基本法》继续列入第十一届全国人大立法规划，争取尽早立法，推进我国税收法律体系的完善，推进我国税收法制建设。

　　(作者为中央财经大学税务学院教授，博士生导师，中国法学会财税法学研究会副会长)