中央党校：循环经济发展调研报告

　　鄂尔多斯市 贵阳市

　　循环经济发展调研报告

　　中央党校经济学部课题组

　　2007年7月14日至7月25日，中共中央党校经济学部政治经济学教研室一行5人，赴内蒙古鄂尔多斯市和贵州省贵阳市，就两市循环经济发展问题进行专题调研。在为期12天的调研中，调研组举行了三次较大规模的座谈会和十几次小规模的座谈会，参观了三个工业园区，走访了十八家企业。通过座谈会、参观、走访等多种形式，我们对两市循环经济发展状况有了比较深入的了解，对我国循环经济未来发展有了较为深入的思考。

　　一、选题和选点意义

　　所谓循环经济，根据我国“十一五”规划纲要的名词解释，是指以“减量化、再利用、资源化”为原则，以提高资源利用效率为核心，促进资源利用由“资源-产品-废物”的线性模式向“资源-产品-废物-再生资源”的循环模式转变，以尽可能少的资源消耗和环境成本，实现经济社会可持续发展，使社会经济系统与自然生态系统相和谐。 循环经济包括小循环、中循环、大循环三个层次。这三个层次是依次递进的，前者是后者的基础，后者是前者的平台。所谓小循环，就是在企业内部的循环。通过在企业内部建立生态产业链，一个产品的副产品成为另一个产品的投入，使得企业资源有效利用，废物排放最小。所谓中循环，就是在工业园区(产业园区)的循环。园区内一个企业产生的副产品或废物作为另一个企业的投入或原材料，实现物质闭路循环和能量多级利用，形成相互依存、类似自然生态系统食物链的工业生态系统，实现资源有效利用、废物排放最小。所谓大循环，就是在整个区域内的循环。大循环与中循环比较起来，有两个不同：第一，大循环不仅包括生产领域，还包括消费领域。中循环只包括生产领域。第二，大循环的区域范围要比中循环大得多。中循环只是针对一个产业园区讲的，面积有限，大循环的区域面积要比其大得多，它既可以指整个国际范围内的大循环，也可以指一个国家、一个地区范围内的大循环。它以污染预防为出发点，以物质在整个区域内的循环流动为特征，最大限度地利用废弃资源，减少污染物排放。

　　(一)选题意义

　　选择循环经济发展问题作为调研选题，是与党中央、国务院重视循环经济发展密不可分的。2002年10月16日，江泽民在全球环境基金第二届成员国大会讲话中提出发展循环经济，这是我国在国家层面首次提出要发展循环经济。2003年胡锦涛总书记在中央人口资源环境座谈会上强调要将循环经济的发展理念贯穿到经济发展中。2004年在党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，提出要大力发展循环经济，建设节约型社会，并将其作为坚持科学发展观，提高党驾驭社会主义市场经济能力的重要内容之一。2005年，国务院下发文件《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》(国发[2005]22号)，就我国循环经济发展进行了全面部署。2007年，在刚刚结束的党的十七大上，提出循环经济要形成较大规模，建设生态文明。

　　为什么党中央、国务院高度重视发展循环经济？有四点理由:

　　首先，发展循环经济，是转变我国经济发展方式的需要。改革开放以来，我国在推动资源节约和综合利用方面取得了积极成效。但是，传统的高消耗、高排放、低效率的粗放型增长方式仍未根本转变，资源利用率低，环境污染严重。2006年，我国没有实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4%左右，主要污染物排放总量减少2%的目标。随着我国工业化和城镇化进程的进一步发展，面临的资源和环境形势仍将十分严峻。发展循环经济，可以提高资源的重复利用率，降低资源消耗，减少废物排放，实现生产方式由高耗能、高排放转向低耗能、低污染，从而缓解我国所面临的资源和环境双重约束，推动我国经济发展方式的转变。

　　其次，发展循环经济，是倡导绿色消费的需要。发展循环经济，要求政府消费和居民消费更多地体现环保理念，在居家、交通、购物、工作等各个环节都要努力节约资源，减少生活垃圾数量，实现绿色消费。

　　第三，发展循环经济，是转变我国治污思路，建设生态文明的需要。

　　改革开放以来，我国在环境污染治理更多地遵循的是末端治理的原则。这种末端治理，采取的是先污染、后治理的思路。这是一种被动治污的思路。这使我国环保虽然取得了很大进展，但环境形势依然严峻，环境压力依然很大。根据全国环境统计公报，2006年，全国废水排放总量为536.8亿吨，比上年增加2.3%；全国废气中二氧化硫排放量2588.8万吨，比上年增加1.5%；全国工业固体废物产生量15.2亿吨，比上年增加12.7%。发展循环经济，意味着我国治污思路的根本转变。从以前的末端治理转向全程治理，即不是在污染产生后才治理污染，而是通过清洁生产、绿色消费，从源头上减少废弃物的产生，进而通过再利用减少污染物，从而实现生产、消费全过程都对污染进行治理。因此，发展循环经济，实现了主动防污、全程治污，它能够有效地减轻我国生态压力，促进人与自然的和谐共生，从而实现十七大提出的建设生态文明的新目标。

　　第四，发展循环经济，是应对全球环境变化的需要。过去10年，传统的线性经济方式进一步导致环境退化和灾害加剧，对世界造成了6080亿美元的损失这相当于此前40年的损失总和。最新气候模型表明，除非大大减缓资源使用，推行循环经济模式，否则到2100年，地球温度将比现在上升6度，必然导致气候变暖、生物多样性减少、土壤贫瘠、空气污染、水极度缺乏，食品生产减少和致命疾病扩散等全球性重大环境问题。国际社会先后通过了《联合国气候变化框架公约》(1992)、《京都议定书》(1997)和《巴厘岛路线图》(2007)应对全球气候变化。我国发展循环经济，可以在国际上进一步确立我国负责任的大国形象，从而为应对全球环境变化做出自己的贡献。

　　(二)选点意义

　　选择鄂尔多斯市作为调研选点，是因为该市循环经济发展有三个特征：

　　第一，有特点。该市工业结构是国家引导循环经济发展的重点产业领域。国家发展循环经济的重点行业包括煤炭、电力、化工、有色、纺织等行业，这些行业是该市工业发展的重点。鄂尔多斯市自然资源富集，拥有各类矿藏50多种，其中煤炭探明储量1244亿吨，约占全国的六分之一，天然气探明储量约占全国的三分之一，其中苏里格气田探明储量为7504亿立方米，为国内最大的整装气田。依托煤、天然气、羊绒等资源优势，鄂尔多斯市已经构筑了煤炭、电力、化工、纺织等优势产业，是全区乃至全国正在发展的能源重化工和纺织基地。

　　第二，有波折。该市循环经济经历了曲折的发展过程。由于资源丰富，从20世纪70年代开始，小炼铁、小炼焦、小白灰、小煤窑等众多小企业纷纷进驻鄂尔多斯，小企业掠夺式的生产方式导致资源大量消耗，生产效率、经济效益逐年下降，生态环境逐步恶化。面对严峻的经济和环境形势，从2001年起，他们痛下决心，转变经济发展方式，着力发展循环经济。因此，探索该市循环经济发展的历史脉络，可以总结正反两方面经验，进而对全国循环经济的发展起借鉴作用。

　　第三，有成绩。通过发展循环经济，该市经济发展和环境保护都取得了很好成效。一是经济实现了又好又快发展。2006年，鄂尔多斯市有六项指标位居内蒙古自治区第一。财政总收入、固定资产投资、引进资金总量均跃居全区第一位，地方财政收入、固定资产投资、工业产销率等增速也居全区第一。以财政总收入为例，2000年其财政收入为15.7亿，2006年其财政收入达到145亿。六年年平均财政收入增幅高达55%。二是环境保护取得重大进展。生态环境由不断恶化向整体遏制、局部改善转变。2006年，鄂尔多斯市空气质量好于二级天数达到325天，优良率为89.04%。黄河流经鄂尔多斯境内全长728公里，他们没有向黄河排放一吨污水，所有工业用水全部达标排放。

　　鄂尔多斯市取得的成绩引起社会各界的广泛关注。胡锦涛、温家宝等党和国家领导人先后视察鄂尔多斯，中央电视台，中央人民广播电台、《人民日报》等中央各大新闻媒体都报道了鄂尔多斯市取得的成绩。

　　选择贵阳市作为调研选点，一是因为贵阳市作为全国最早实践循环经济的城市，取得了众多第一。2002年5月，国家环保总局批准确定贵阳市为我国首个循环经济生态城市建设试点城市。2003年8月，国家环保总局通过了贵阳市建设循环经济生态城市总体规划，这是我国第一部循环经济方面的总体规划。2003年8月，由贵阳市政府与新华社贵阳分社联合创办的贵阳循环经济专业网站(http:www.gyce.cn)正式开通，成为我国第一个专业宣传循环经济的网站。2004年1月，联合国环境规划署确认贵阳为全球唯一的循环经济试点城市。2004年11月，《贵阳市建设循环经济生态城市条例》正式实施，成为我国第一部建设循环经济的地方性法规。2005年10月，唯一被列为第一批国家级循环经济试点单位的省会城市。

　　二是因为贵阳市发展循环经济取得了积极成效，实现了经济发展和环境保护的共赢。从2001年以来，贵阳市地区生产总值连续五年保持两位数增长。通过实施碧水蓝天工程，贵阳市环境保护取得显著成效。2002年摘掉酸雨城市帽子，2004年在全国600多个城市环境综合质量评比中名列排28名。南明河污染治理项目获得2004年度“中国人居环境范例奖”。2006年大气质量好于二级天数达到339天，占全年总天数的92.87%。

　　正是由于上述原因，我们认为选择两市调研具有较强的代表性，能够从中总结出对我国循环经济发展有借鉴意义的思路和做法，故此才选择两市作为调研选点。

　　二、两市发展循环经济的主要措施

　　(一)鄂尔多斯市的主要措施

　　鄂尔多斯市发展循环经济的主要举措可以概括为：“抓大关小，集中发展，整体控制”。

　　1.抓大关小。抓大关小，就是一方面取缔和改造小企业，另一方面集中发展一批大企业、大项目。鄂尔多斯市意识到之所以其经济效益不高、生态经济恶化，其重要症结就在于小煤窑、小炼焦等众多小企业的存在。只有关闭和整合了小企业，才能引进和培养一批大企业，才能在保持经济发展的同时实现生态环境的根本好转。因此，他们采取了抓大关小的发展方针。关小的过程是相当艰难的。一方面，关小牵涉到众多小企业主的切身利益，众多小企业主抵制关闭。有的企业主组织员工集体上访，围堵国道，拦截汽车，甚至上街游行；有的业主打恐吓电话，写恐吓信；有的业主扬言哪个官员敢关它的企业，它就要谁的人头，当时，陪同我们考察的鄂托克旗一个副旗长的人头标价是30万。另一方面，关闭小企业使政府财政收入减少，以鄂托克旗为例，该旗当时的主导产业是煤炭企业。这些企业大部分属于小企业。关闭这些小企业，将使旗税收每年减少9000多万元。因此，不少干部对关闭小企业存在认识不到位的现象。但是，鄂尔多斯市委、市政府决心已下，要求限期关闭小企业。否则，就追究有关领导责任。经过激烈的斗争，鄂尔多斯市“关小”战役取得了显著成效。到2006年底，已取缔关闭了337家污染严重、不符合国家产业政策的违法排污企业，地方煤矿由1300多座整合为276座。通过关小，鄂尔多斯淘汰了一批落后产能，改善了工业发展环境，从而引进、培养了一批大企业，培育了一批大产业集群。达电四期一号机组、黑岱沟露天矿技改、蒙西干法水泥等重点项目建成投产，世界第一条煤直接液化生产线、国内第一条煤间接液化生产线、亿利PVC等大项目建设顺利推进。在引进、培育大企业时，他们坚持六高当头，即企业要满足“高起点、高科技、高效益、高产业链、高附加值、高度节能环保”的标准，否则，就不引进、培育。

　　2.集中发展。在引进、培育大企业时，鄂尔多斯主要将这些企业集中在园区和基地，打造产业链，走集中发展之路。所谓集中发展，就是将有限的生产要素集中投向有空间、有优势、有效益、有潜力的地区、产业和项目，集中发展，集约发展，集成发展。鄂尔多斯市认为走集中发展之路，就是走鄂尔多斯的科学发展之路。他们指出，只有把工业集中到基地和园区，才能促进企业集聚，形成产业集群，发展循环经济，治理环境污染。因此，他们重点发展蒙西、棋盘井、树林召、乌审召等八个工业园区。我们参观的蒙西高新技术工业园区，就是其中的典型代表。蒙西高新技术工业园区始建于1998年，2005年11月被国家发改委等六部委列为全国第一批循环经济试点园区。蒙西高新技术工业园区在发展循环经济时，其具体做法是：

　　第一，优化发展环境，强化基础建设。他们按照搭建设施完善、功能齐全的招商引资平台和营造优越发展环境的建设思路，着力加强基础设施建设等软硬环境建设，为园区发展打下良好基础。

　　第二，改革管理体制，创新运行模式。2004年底，他们按照“镇区合一、合署办公、职能整合、交叉任职、并轨运行，统一管理”的思路对蒙西工业园区和蒙西镇的行政体制进行改革，为企业发展搭建了良好的服务平台。

　　第三，构筑产业链。

　　他们按照循环经济发展理念安排项目，要求进入园区的企业必须要高度关联，上游产业的副产品尽量是下游产业的原料，某些产品要力争做到零排放、零成本。目前，他们已经构筑起煤矸石综合利用、二氧化碳综合利用和煤化工三条循环经济产业链。具体说来，这三条产业链是：

　　第一条产业链：利用周边地区每年大量淤积的大量废弃煤矸石生产水泥。在水泥的窑尾废气中提取二氧化碳，将二氧化碳作为原料，用于纳米级轻质碳酸钙以及全降解塑料的生产。

　　第二条产业链：利用神西煤化公司70万吨/年捣固焦项目所产生的焦炉煤气生产高岭粉土，同时，焦炉煤气也可送到蒙西自备电厂发电。

　　第三条产业链：利用园区企业自备煤矿建设洗煤厂，选出的精煤用于炼焦。炼焦的副产品煤矸石、中煤以及煤泥用于蒙西发电厂发电。电厂产生的废渣粉煤灰用于提取氧化铝，提取氧化铝后的废弃硅钙渣作为生产水泥的熟料。

　　经过几年的培育，蒙西高新技术工业园区企业之间形成了一批相互对接、相互依托的产业链群，大量的废渣、废气、废水得到广泛回收再利用，从而使废弃物实现了资源化，实现了经济效益和环境效益的和谐统一。目前，驻园企业发展到28家，就业人员达到4000多人。截至今年6月底，实现生产总值18.11亿元，实现工业增加值8.34亿元，产品销售收入达17.64亿元，实现利税3.2亿元，与去年同期相比，各项指标均呈两位数增长势头。

　　3.整体控制。在通过工业园区发展循环经济产业链的同时，他们还注重从宏观上、从整体上控制污染。一是加快了污水处理厂等环境基础设施建设。“十一五”期间，全市规划建设污水处理厂10个，扩建两个，可削减化学需氧量1.48万吨。二是加快污染物减排监测监控体系建设。他们今年启动了市环境监测监控中心的建设，明年所有重点污染源和工业园区都实现与监控平台的联网，并达到国家相应的标准化建设验收标准；今年所有电厂、污水处理厂和重点化工行业将安装运行烟气、水质在线监测装置，电石、铁合金等高耗能行业都安装视频监控装置。

　　(二)贵阳市发展循环经济的主要措施

　　贵阳市发展循环经济的主要措施可以概括为“总体布局，重点示范，系统推进”。

　　1.总体布局。贵阳市在发展循环经济时，注重总体布局，从全局角度、战略角度统筹规划循环经济发展的总体目标和实现手段。他们先后编制了《贵阳市循环经济生态城市建设总体规划》和《贵阳市循环经济试点工作实施方案(2006-2010)》，通过了《贵阳市委、市政府关于加快发展循环经济的决定》等决议，统筹安排循环经济发展。在《贵阳市循环经济试点工作实施方案(2006-2010)》中，他们提出了发展循环经济的1238整体框架。其具体内容是：

　　实现一个目标，即全面建设小康社会，在保持经济持续快速增长的同时，不断改善人民的生活水平，并保持生态环境美好。

　　抓住两个关键环节，一是生产环节模式的转变，另一个是消费环节模式的转变。

　　构建三个核心系统，第一个是循环经济产业体系的构架，涉及三次产业；第二个是城市基础设施体系的建设，重点为水、能源和固体废弃物循环利用系统；第三个是生态保障体系的建设，包括绿色建筑、人居环境和生态保护体系。

　　推进八大循环体系建设。第一项是磷产业循环体系；第二项是铝产业循环体系；第三项是中草药产业循环体系；第四项是煤产业循环体系；第五项是生态农业循环体系；第六项是建筑与城市基础设施产业循环体系；第七项是旅游和循环经济服务产业体系；第八项是循环型消费体系。

　　2.重点示范。贵阳市在总体布局中，明确指出要抓住循环经济发展的重点工作与重点环节，通过试点与示范带动循环经济发展。这种试点和示范覆盖的范围是全方位的。从试点领域看，既包括在生产环节发展生态农业、生态工业和生态服务业，也包括在消费环节倡导绿色消费。从试点范围看，既包括以企业为单位进行试点，也包括以园区(基地)和社区为单位进行试点，甚至包括在金阳新区整个区域范围内进行试点。2006年，他们一共选择了16个项目作为2006-2007年度循环经济试点项目。这16个项目中，农业资源综合利用项目2个，工业类节能项目2个，工业类节水项目1个，工业类废气、废渣循环利用项目9个，城市再生资源回收利用体系项目1个，生态工业园区建设项目1个。2007年，他们提出要建设五大标志性工程，即建设覆盖农村100万人口的沼气工程、磷化工产业单位产出物耗倍减工程、推进现有工业园区向循环经济生态工业园区转型工程、金阳新区建筑节能工程和大力推进清洁汽车工程。我们参观的贵阳市开阳磷煤化工(国家)生态工业示范基地，就是他们重点建设的标志性循环经济试点园区。开阳县有丰富的磷资源，近几年磷矿年产550万吨左右，但就地加工的磷矿不足200万吨，外卖的资源占到六成以上，资源优势没有很好转化为经济优势。在此情况下，他们提出要依托资源优势，打造循环经济试点园区。其具体做法如下：

　　第一，科学规划，明确发展目标。2004年6月，贵阳市政府委托清华大学编制的《贵阳市开阳磷煤化工(国家)生态工业示范基地规划》经国家环保总局同意批准建设，开阳成为我国首个磷煤化工(国家)生态工业示范基地，“规划”以磷化工为重点，以煤化工、氯碱化工、能源工业、“三废”综合利用等产业为辅的复合型化工产业发展体系。通过磷—煤—氯碱—能源等几大复合产业共生耦合、系统集成和科技进步，提高企业之间、产业之间和区域之间的关联度、强化资源优化配置，提高资源利用率、降低物耗、能耗和污染排放指标。

　　第二，以项目实施为载体，重点发展磷化工、煤化工、氯碱工业、能源产业和三废综合利用产业和物流产业。2006年，开阳县主要磷化工产品实现工业总产值32.1亿元，占全县规模以上工业总产值的86%，实现利税4亿元。随着基地建设的加快，在未来2—3年，该县还将新增180万吨磷铵以及与磷化工发展配套的50万吨合成氨和20万吨氯碱等重大项目，复合化工产业链逐步形成。

　　3.系统推进。在突出重点示范的同时，他们提出要协调推进循环经济发展。这是因为循环经济作为一个系统工程，需要整体安排，统筹部署。这种系统推进表现在两个方面：

　　第一，动员全社会方方面面的力量共同推进。政府、企业和社会各界都是循环经济发展不可或缺的重要力量。贵阳市强调要通过宣传教育，广泛动员社会各方面力量参与循环经济发展。

　　第二，采用经济、行政、法律等各种手段合力推进。贵阳市强调建立健全循环经济发展的六个体系和一个机制：即法律法规体系、政策支撑体系、组织实施体系、技术创新体系、标准规范体系、评价指标体系和激励约束机制。其主要做法是：

　　在法律法规体系方面，贵阳市颁布了《贵阳市建设循环经济生态城市条例》地方性法规，作为推进循环经济的法律依据。

　　在政策支撑体系方面，他们加大了对循环经济建设投资的支持力度，从2008年起计划每年安排1000万元的市级循环经济发展专项资金；利用调整城市供水价格等价格杠杆促进循环经济发展，利用税收和收费杠杆支持循环经济发展。

　　在组织实施体系方面，贵阳市成立了循环经济办公室，循环办最初设在市环保局，后在2002年9月起调整到市政府办公厅。由该办公室负责统筹指导全市循环经济的发展工作。

　　在技术创新体系方面，贵阳市强调通过产学研相结合，加快循环经济技术开发，建立循环经济技术咨询服务体系。贵阳市成立了循环经济研究院，负责循环经济的技术开发工作。

　　在标准规范体系方面，贵阳市强调要加强循环经济标准化工作，制定一批地方性的行业、企业标准和规范，待国家标准正式颁布后再进行修订完善。

　　在评价指标体系方面，贵阳市设计了一套指标来核算循环经济。这些指标包括五个方面共十九项指标。五个方面是：资源产出、资源消耗、资源综合利用、再生资源回收利用、废物处置。他们对五个方面的十九个指标都提出了要达到的控制目标。然后在此基础上，对每个指标都赋予相应权重，从而得出循环经济综合发展进程指数，用该指数衡量循环经济的发展状况。

　　该指数数学公式是：循环经济综合发展进程指数＝

　　其中，Pi为第i个指标无量纲处理后的指数，Wi为第i个指标权重值。

　　在激励约束机制方面，他们指出要将循环经济建设纳入政府目标管理和干部考核，制定和实施循环经济发展政府专项奖惩制度，对做出突出贡献的单位和个人要给予奖励，对工作不力对全局造成重大不利影响的单位和个人要实行问责。

　　在建立健全六个体系和一个机制方面，贵阳市取得了积极的成效，但也存在一定的困难，这表现在：

　　第一，健全管理体制方面存在两个困难。一是人员状况与承担工作不相适应。贵阳市循环经济办公室是贵阳市统筹协调全市循环经济发展的办公机构，发展循环经济需要跨部门协调的工作非常多，但该办公室是长期临时机构，工作人员是临时安排，主要是招聘和返聘人员。人员状况与承担工作严重不相适应。二是该办公室设置与国家管理体制有不相适应的地方。国家层面是由发改委主抓循环经济，发改委按现有渠道向下安排工作，这使循环办时常出现信息滞后或流失的情况，需要有更多的精力来调整。

　　第二，资金扶持不是以支持发展循环经济的名义安排。贵阳市指出目前虽然国家层面高度重视发展循环经济，但贵阳市在2005-2006年度的循环经济试点项目执行过程中，通过循环经济办和有关部门多方协调，从国家和贵州省争取到1500多万元资金，同时整合市级资金约2000万对项目进行支持，但这些资金中没有一项是在支持发展循环经济项目的名义下获得的。这使得对试点项目推动无手段、检查无依据，甚至对已完成的试点项目进行评价也成为企业的额外负担。这与《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》(国发[2005]22号)中提及的“财政部门要积极安排资金，支持发展循环经济的政策研究、技术推广、示范试点、宣传培训等”的要求明显不符。

　　因此，两市在发展循环经济时，都是从小循环、中循环、大循环三个层次发展循环经济的。而且，两市都重视将生产要素集中在工业园区内，通过打造产业链发展循环经济。同时，两市从实际出发，采取各自不同的管理方式。鄂尔多斯市在工业园区采取镇区合一的管理体制统筹管理，但没有成立专门的以循环经济名义命名的管理机构。贵阳市成立了专门的循环经济管理机构。

　　三、启示和建议

　　(一)启示

　　从两市发展循环经济的实践中，我们可以得到三点启示：

　　1.在观念上，必须树立发展循环经济既是一场攻坚战，也是一场持久战。

　　之所以说发展循环经济是一场攻坚战，这是由于它涉及到利益的冲突。一是涉及到局部利益和整体利益的冲突。循环经济与传统的经济发展方式是不同的。传统的经济发展方式下企业追求的是利润最大化。作为理性人，企业从追求个别利益、局部利益出发，将环境因素作为外在成本，从而导致个人边际成本小于社会边际成本。但是，发展循环经济则是要求从整体利益出发，将环境的外在成本转化为企业的内在成本，实现经济发展和环境保护的双赢。这就要求企业转变生产方式，甚至要求淘汰部分落后产能。因此，这种转变涉及到企业利益的调整，甚至关系到企业的生死存亡。而且，发展循环经济，要涉及到生产要素的重新调整，这种调整牵涉到区域经济的重新布局，区域经济的重新布局背后是部门利益的重新配置。因此，这也会导致部门利益和全局利益之间的冲突。不论是鄂尔多斯市的集中发展，还是贵阳市的重点示范，其背后反映的都是部门利益和全局利益之间的协调过程。因此，发展循环经济涉及到正确处理企业利益和公共利益、部门利益和整体利益的矛盾，这就决定了发展循环经济是一场艰巨的战役。二是涉及到眼前利益和长远利益的冲突。发展循环经济，意味着要加大环境保护的力度，这虽然从长远看有利于企业和地方经济的发展，但在短期内却可能带来短暂的经济损失。象鄂尔多斯市的鄂托克旗，由于关小，使地方财政收入减少9000多万元。如果地方不能正确看待短期利益和长期利益的关系，就必然不能正确处理经济和环保的关系。因此，短期利益和长期利益的矛盾也决定了循环经济的发展是一场攻坚战。

　　同时，循环经济发展也是一场持久战，而不是速决战。发展循环经济是一个复杂的系统工程，涉及到经济和社会发展的方方面面。从主体上看，它涉及企业、政府和社会。从区域看，它小到一个社区、企业，大到一个国家，直至整个世界。从保障措施看，它涉及到经济、法律、行政等各种领域。这就决定了发展循环经济绝非一朝一夕之功，而是有一个长期的过程。在这个过程中，是政府要把握好经济发展和环境保护的度。一方面，环境问题从根本上说还是发展问题，政府不能由于过分强调环境保护而不让企业发展。同时，也不能由于追求经济增长而放弃环境保护，政府必须要采取各种手段监控企业的环境保护，防止污染。因此，要借鉴贵阳市的做法，整体布局，系统推进，从而逐步推进循环经济发展。

　　2.在理论上，要区分循环经济和非循环经济。

　　为什么贵阳市在发展循环经济时存在资金扶持不是以支持发展循环经济的名义下拨？为什么鄂尔多斯市和贵阳市在发展循环经济时，管理体制各不相同？我们认为除了其他方面原因外，如果仅从理论上探讨，则是与没有区分循环经济和非循环经济有关。由于没有区分循环经济和非循环经济，导致出现两个方面问题：一方面是企业以发展循环经济名义申请资金扶持时，政府却无法准确判断该项目是否是循环经济，导致资金扶持对象不明确。另一方面，在管理体制方面，也会出现两种倾向：一种倾向是实践中走的是循环经济之路，但是认识上却认为循环经济仅仅是一种发展理念，甚至是一种宣传口号，因此，无需对现行管理体制进行大的调整。另一种倾向是实践中走的是循环经济之路，同时认识上也意识到循环经济的重要性，但是却不适当地扩大这种重要性，从而将许多不属于循环经济范畴的事情也纳入循环经济的管辖范围来。

　　因此，必须全面、准确理解国家“十一五”规划对循环经济的定位。判定一种经济发展模式是否是循环经济，有三个标准 ：第一，循环经济的发展目标是要实现经济增长和环境保护的共赢。不能单纯为了发展经济、追求经济效益而不去保护环境，也不能单纯强调环境保护而不去追求经济效益，实现经济增长。第二，发展循环经济要求经济增长的同时，实现废弃物产生最少化。这里的废弃物，从状态看，主要分为固体、液体和气体这三种，即固体废弃物、液体废弃物和气体废弃物。从产生的环节看，包括生产环节的废弃物和生活环节的废弃物。生产环节的废弃物，主要包括废气、废水、废油、废渣等生产垃圾。生活环节的废弃物主要包括废弃食品、用过的自来水等生活垃圾。之所以要求废弃物产生最少化，是要从源头上减少废弃物产生，防止环境污染。第三，产生的废弃物能够被重新利用，从而促进资源利用由“资源-产品-废物”的线性模式向“资源-产品-废物-再生资源”的循环模式转变。象垃圾填埋，由于不能再利用，就不能称为循环经济。因此，循环经济包括清洁生产和清洁消费、废弃物再利用三个环节。因此，循环经济发展更多地属于环保范畴，它是在经济发展的同时，追求废弃物排放最小化。

　　3.在操作层面上，政府要努力调动企业发展循环经济的积极性和主动性。

　　发展循环经济由于牵涉到利益冲突，故此难度很大。但政府从长远利益、从全局利益出发，必须要推进循环经济发展。由于循环经济发展要求企业将环境的外部成本内在化，这属于市场失灵的领域，因此，循环经济的发展离不开政府的强力推动。政府在推动循环经济发展时，必须要努力调动企业发展循环经济的积极性和主动性。只有这样，循环经济发展才能走上良性循环的轨道。一方面，要借鉴鄂尔多斯市和贵阳市的做法，重视在工业园区内发展循环经济。通过将生产要素集中在工业园区，使园区内企业相互依托，互相促进，打造循环经济产业链，这样可以有效降低单个企业为治理污染所付出的成本，同时也有利于上游企业的副产品在较短距离内就可以直接供下游企业作为原料投入，从而最大限度地发挥规模效益。另一方面，政府要采用激励和约束相结合的方式引导企业发展循环经济。政府要通过资金扶持、税收优惠等政策，使企业意识到发展循环经济是有利可图的。同时，政府可以通过建立排污权交易市场，严格执行环境标准和环保法律等手段设置各种绿色门槛迫使企业发展循环经济。对达不到门槛的甚至严重污染环境的企业予以相应惩罚，通过两者的有机结合，促使企业真正树立社会责任感，引导企业走上循环经济之路。

　　(二)对策建议

　　根据调研情况，结合我国循环经济发展状况，我们提出如下对策建议：

　　1.加强对循环经济发展的宏观指导

　　第一，注重规划制定。要借鉴贵阳市的做法，制订专门的循环经济发展规划，确定循环经济发展的目标及推进步骤，并且要将该规划纳入国民经济和社会发展总体规划中，从而做到统筹安排，合理布局。

　　第二，进一步加强循环经济统计核算。循环经济要发展，除了要明确理论定位外，还需要进行明确量化，从而增强其操作性。目前，国家发改委、环保总局、统计局联合编制发布了循环经济评价指标体系，从资源产出、资源消耗、资源综合利用和废物排放4个方面入手，在宏观和工业园区两个层面上分别规定了22个和14个循环经济评价指标。要继续研究这些指标的合理性，避免将非循环经济纳入统计指标。同时，进一步研究合理测定地区环境容量的方法。

　　第三，以项目带动为依托，调整区域布局，优化产业结构。要借鉴鄂尔多斯市和贵阳市的做法，选择一批循环经济项目进行重点示范，通过项目带动，调整区域布局，优化产业结构。一方面，要大力发展循环经济工业园区，使园区内企业相互依托，互相促进，打造循环经济产业链，最大限度地发挥规模效益。另一方面，要对引进、培育的项目进行筛选，大力发展生态农业、生态工业、生态服务业和环保产业，实现经济增长方式转型。

　　第四，加快环境监测预警体系和环境事故应急系统建设。环境监测预警体系建设是科学治污的前提。只有合理评价污染水平，才能提出相应地治理对策。因此，要借鉴鄂尔多斯市的做法，加快环境监测预警体系建设，按照布局科学、数据准确、传输及时的要求，建设全国空气、地表水、近岸海域、辐射、生态环境等环境质量监测网络，科学、全面、及时地反映环境质量状况和变化趋势。同时，要加快环境事故应急系统的建设，建成国家环境突发事故应急监测网络及指挥中心，各省、市要建立相应的环境应急指挥系统。

　　2.加快循环经济技术开发和标准体系建设

　　第一，加快循环经济技术开发。加快技术开发是发展循环经济的基础。必须将提高自主创新能力和引进、消化、吸收国外的成熟技术有机地结合起来。要研究制定循环经济发展的技术政策、技术导向目录，以及国家鼓励发展的节能、节水、环保装备目录，加快新技术、新工艺、新设备的推广应用。建立循环经济技术咨询服务体系。及时向社会发布有关循环经济技术、管理和政策等方面的信息。

　　第二，加快标准体系建设。建立和完善产品能效标识、再利用品标识、节能建筑标识和环境标志制度，开展节能、节水、环保产品认证以及环境管理体系认证，从而引导企业和消费者进行清洁生产和清洁消费。

　　3. 建立和完善促进循环经济发展的经济政策机制。

　　第一，加大对循环经济发展的资金支持力度。诚如前面所述，目前虽然中央高度重视循环经济发展，但资金扶持并不到位。因此，要切实改变这种状况，按照循环经济定位，加大对循环经济项目的资金扶持力度。这种资金来源应该是多渠道的。既有财政资金，也有各类金融机构资金，还有企业自身投资。

　　第二，调整税率设计。在调研中，我们发现与循环经济发展有关的税率设计过于简单。2001年在《财政部、国家税务总局关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知》中指出在生产原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣(不包括高炉水渣)及其他废渣生产的水泥中，增值税执行即征即退的政策。但有的开发产品由于技术要求只能达到29%，这时候就不能减免，还有的产品中100%利用废弃物，但只能与达到废弃物利用30%的产品享受同样的增值税减免待遇。这种一刀切的税率设计明显不够合理。因此，在税率设计上要有弹性。如企业在使用废弃物作为原料进行生产时，要根据其所采用的废弃物的比例高低设计税率，而不能一刀切。

　　第三，利用价格杠杆促进循环经济发展。目前，我国资源型产品定价存在两个问题：一是价格形成机制不合理。象天然气和水的价格，没有经过市场公开竞争购买过程，价格由政府或垄断企业确定，因此价格不能真实地反映市场供求关系和资源稀缺程度。二是价格构成不合理。象煤的价格，现在已经采用市场化定价，但总的看，价格偏低。价格更多的是反映资源开发成本，尚未包括因开发而引起的资源破坏和环境治理成本。之所以会造成价格偏低，主要是政府没有对煤炭开采、使用过程中对环境带来的外部负效应进行合理收费。由于资源定价偏低，导致再生资源价格与这些资源价格比差距不是很大，从而造成人们对资源的节约和再生资源的再利用积极性不是很高。

　　因此，政府要利用价格杠杆促进循环经济发展，使资源价格能真正反映资源稀缺程度，引导资源合理配置。只有水、电、气、煤炭等资源价格合理，才能促使人们节约资源，进而合理利用废弃物。因此，要扩大水资源费征收力度，提高水资源费征收标准；适当提高城市供水价格和农业用水价格；加快实施阶梯式水价和超计划定额加价制度，引导人们节约用水和促进中水利用。对可再生能源发电厂和垃圾焚烧发电厂实行有利于发展的电价政策，对可再生能源发电项目的上网电量实行全额收购政策，从而调动、引导企业利用废弃物和太阳能、风能等可再生资源进行发电。

　　第四，加大排污费收取力度。对污染排放收费特别是超标准排放要进行惩罚性收费，从逆向角度激励企业减少污染排放。收取的费用主要用于污染的治理和补贴废弃物回收、再生利用和无害化处理。

　　4.建立健全循环经济法律法规体系，加强依法监管力度。目前，贵阳市制定了发展循环经济的地方法规，但国家还没有制定《循环经济促进法》。由于没有上位法，导致贵阳市发展循环经济处于无上位法可依的状况。因此，就国家层面而言，必须要抓紧制定循环经济法。就该法的制定过程而言，2005年3月12日，胡锦涛在中央人口资源环境座谈会上提出抓紧制定循环经济法律。2005年12月，十届人大常委会委员长第四十次会议决定将制定循环经济法补充列入本届人大常委会的立法计划。2007年1月，人大环资委将草案征求意见稿发送给中央、地方等有关部门征求意见。当前，要加快《循环经济促进法》立法步伐，将其作为发展循环经济的基本法，在此基础上，处理好该法与已经出台的《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》等法律之间的关系，同时，要进一步制定针对某一类废弃物循环再利用的法律法规。

　　在进一步健全法律体系的同时，要加强依法监管力度。政府要强化对污染企业的监管。特别对高耗能、高污染行业要加强监管。同时，要强化对垄断企业监管，对其不作为、乱作为行为要加强监督、管理。

　　5.调整管理体制，进一步发挥环保局在循环经济发展中所起的重要作用。

　　在国家层面上，目前是由发改委资源节约和环境保护司(简称环资司)下属循环经济发展处管理循环经济，建议调整到环保局。由环保局下属的污染控制司主管。之所以要由发改委调整到环保局，主要是因为循环经济更多地属于环保范畴。这属于环保局的职责范围。因此，要进一步发挥环保总局在循环经济发展中所起的重要作用。就地方层面，也要理顺管理体制，建议将现有的管理机构统一调整到环保局，以便于归口管理。当然，在环保局内部是否要成立专门的循环经济管理机构，可以根据各自情况灵活掌握。我们认为可以将目前环保局中的污染控制司职能扩大为污染预防和控制司。由它主管循环经济即可。

　　同时，循环经济作为系统工程，其发展涉及到不同部门，需要各个部门之间相互配合，需要有相应的协调机构。目前，要将由发改委牵头的循环经济部际联席会议办公室改为由环保局牵头，负责循环经济发展的跨部门协调工作。

　　这种调整，意味着环保局在循环经济发展中的作用要加重，不仅仅是被动地从末端治理污染，而是要从全程出发预防污染、治理污染，减少污染排放。

　　同时，要根据2007年11月17日国务院发布的《主要污染物总量减排考核办法》对循环经济发展情况进行考核监督，严格执行问责制。

　　6.加强国际合作，动员全社会力量参予环境保护。环境保护是没有国际界限的。要积极参与全球环境保护，广泛开展全球环境合作。同时，要动员全社会力量参予环境保护，形成全社会共同参与的良好氛围。通过宣传教育、开展国内外合作交流等方式，在全社会普及循环经济理念，营造良好社会环境。

　　(课题负责人：赵锦辉 课题组成员：王天义 张燕喜 李继文 李鹏)