现阶段中国贫困的特点

　　中国发展研究基金会《中国发展报告2007》课题组

　　过去近30年是中国改革开放和经济高速增长的历史，也是反贫困的历史。经过贫困地区人民和各级政府的共同努力，中国贫困人口的数量大幅度下降。值得注意的是，在中国经济发展和改革的新阶段，城乡贫困的类型发生了很大的变化。

　　贫困线的界定

　　一、绝对贫困线

　　从上世纪80年代初期，中国政府开始接受由国家统计局设定的农村贫困线，把它作为识别农村贫困人口规模和农村贫困发生率的标准。该贫困线设定的方法是符合国际规范的。首先，确定一种营养标准，国家统计局将营养标准确定为每人每天2100大卡。然后，根据20%的最低收入人群的消费结构来测定出满足这一营养标准所需要的各种食物量，再按照食物的价格计算出相应的货币价值。这一货币价值成为“食物贫困线”。最后是确定“非食物贫困线”，简单的方法是既可以主观地确定食物贫困线在整体贫困线中的比例，也可以参照整个社会的恩格尔系数或低收入人群的恩格尔系数来确定这一比例。

　　图1显示了农村贫困线的变化情况。一条线是名义的官方贫困线，一条线是利用1985年的不变价格对后来年份加以调整后的实际贫困线。虽然名义贫困线在1997年之前逐年上升，但是这种上升是与农村居民消费价格的上升幅度基本上一致的，在个别年份后者的上升幅度甚至超过了前者。这一点可以从观察实际贫困线的变动趋势得到证实。如图1所示，1985年的农村贫困线被确定为206元，在后来20年中以1985年不变价格测量的农村贫困线基本上处在200元上下，也就是说实际贫困线基本上处于一种稳定水平上。

　　在过去20多年内，农村人均收入有了明显的增长，1985～2005年的实际人均收入增长1.38倍，其结果是农村贫困线与人均纯收入的比率呈现不断下降的趋势。正如图2所示，在1985年贫困线与人均纯收入的比率为52%，1992年下降到40%，1998年下降到29%，2005年进一步下降到21%。正如一些国际比较的研究结果显示的，与其他国家相比，中国农村贫困线与收入的比例是最低的。这种比较也引发人们对农村贫困线合理性的质疑。

　　事实上，人们近几年已经在农村贫困线的认识上逐步取得了共识，即认为官方农村贫困线存在较大程度的低估。为了使得过去使用的官方贫困线具有一定的连续性，使不同时期的贫困发生率具有可比性，国家统计局估计出了低收入线。低收入线实际上是调整后的贫困线，它参考了世界银行的1美元贫困线，调高了贫困线中非食物支出的份额。这意味着贫困的标准提高了，同时反映了贫困概念的扩展。

　　迄今为止，城镇贫困的度量和城镇贫困人口的统计在中国还没有统一的标准。对城市贫困人口的界定，通常是依据目前各地的城市最低生活保障线，即将人均可支配收入水平低于当地城市低保线的人口作为贫困人口。截至2006年末，全国共有2241万城镇居民享受了城市最低生活保障，占城镇人口3.9%；平均保障水平为169.6元/人月，折算年保障水平为2035元，只相当于当年城镇居民人均可支配收入水平的17.3%(数据来自民政部，2007a、2007b；国家统计局，2007)。

　　各地的城市低保线是由各地方政府依据自身财政支付能力分别制定的，并不是一个全国统一的标准；其保障程度各不相同。仍以2006年的年保障水平为例，全国保障水平最高的深圳市为4128元，最低的绥化市只有1248元，差别是非常显著的。但是数据分析也证明，各地的低保标准与城镇人均收入之间具有很高的相关性。

　　王有捐(2005)采用Martin Ravallion(1994)的方法(按每人每日2100大卡热量的食品贫困线加上通过回归分析确定的非食品贫困线)计算了2004年全国和各省、自治区和直辖市的城镇贫困线。按照这一计算，2004年全国城镇贫困线为2985元，各省份的贫困线在2303元～4397元之间，同样与当地的经济发展水平或人均收入水平存在正相关关系。

　　从严格意义上来说，低保线不能等同于贫困线，但在一些城市的低保线非常接近于贫困线。由于低保线的制定过程中必须考虑政策可行性的因素，因此在经济较为发达和财力较为雄厚的城市低保线会相对较高，而在经济较为落后和财力相对不足的城市情况正好相反。可以说，在大多数城市低保线都会偏离实际贫困线。表1给出的结果来自一项有关城市低保政策的评估报告，该报告利用系统的统计资料对不同省份的城市贫困线进行了估计，然后对三大地区的贫困线和低保线进行了比较。不难看出，低保线和估计出来的贫困线之间的差异是相当明显的，可以清楚看出越是在相对落后的中、西部地区，两条线之间的差异越加明显。

　　利用低保线划定出来的城镇贫困人口数是一个低估的数字。即使按照各地现行的低保线计算，实际得到保障的人数也明显低于应当保障的人数。根据王有捐(2006)的计算，2004年全国35个大中型城市有3.9%的居民得到了最低生活保障，但按照各地低保线计算，这35个城市的应保人口占居民人口数的比例为8.1%，说明2004年的低保覆盖率只达到一半左右。

　　但上述基于国家统计局城镇居民调查数据的计算也说明，低保对象的认定还是相对准确的。这表现在低保对象中实际收入低于低保线的占大多数，为67.6%，只有32.4%的对象高于低保线。低保对象中的87.4%分布在占城镇居民家庭20%的低收入家庭中。

　　二、发展贫困线

　　对比以上农村贫困线和城市贫困线，可以看出二者之间的差别是巨大的。根据王有捐(2005)的估计，2004年城市贫困线的平均值为2985元，而当年农村官方贫困线为668元，前者比后者高出4.47倍。

　　这样一种差别一方面受到城乡之间生活费用差别的影响，另一方面也是更主要的是受到两种贫困观念的影响。农村的贫困线是建立在生存贫困的观念上的，该贫困线被用来识别处于生存困难的人群，而城市贫困线已经超越了生存贫困的观念，贫困线不仅包括为了保证最低的营养所需要的购买食品支出，还包括用于教育和医疗的基本支出。一定意义上，城市贫困线是建立在发展贫困的观念上的，用它识别出来的贫困人群不仅包括了生存贫困人口，也包括了发展贫困人口。

　　我们需要对农村的官方贫困线加以适当修正。可以把官方贫困线视为“生存贫困线”，其表明农村贫困人口达到基本生存水平所需要的收入水平。在此基础上，我们提出另外一条贫困线，即“发展贫困线”。发展贫困线是在生存贫困线之上的一条收入线或消费支出线，它不仅包括了维持基本生存水平所需要的收入，也包括了社会平均水平的教育、医疗保障所需要的支付能力。考虑到中国农村目前的实际社会发展水平，并因数据所限，提高发展能力所需要的支出项目只考虑了基本的文教娱乐和医疗保健支出需要，我们计算出2004和2005年的发展贫困线分别是人均1046元和1147元。

　　农村贫困人口的分布和特征

　　一、农村贫困人口变动趋势

　　就生存贫困而言，中国农村的贫困人口规模是持续减少的，贫困发生率也是逐年下降的。上世纪80年代上半期农村贫困人口出现急剧下降的趋势，在后来的20年中贫困人口的下降速度有所放缓，但是最后的结果还是令人欣慰的。按照国家统计局的估计，到2005年底农村生存贫困的人口已经下降到不足2400万。

　　那么，农村的发展贫困人口的规模又是如何变动的呢？据我们估计，在1980年农村的发展贫困人口大约为2.53亿，到1985年下降为1.6亿，1995年为1.1亿，2005年为8500万(见图3)，高于政府公布的农村低收入人群的数量。由此可见，在过去近30年中，农村的发展贫困人口基本上与生存贫困人口保持了相同的下降趋势。这一点在1990年以前表现最为明显。如果加以细致的比较，到了90年代中后期，发展贫困人口与生存贫困人口的下降速度出现了较大的不一致，主要表现为发展贫困人口的减少速度变得更加缓慢。从图3中不难看出，2000年与1995年相比，生存贫困人口减少了3330万，而发展贫困人口减少不到600万。这意味着有相当一部分生存贫困人口在摆脱生存贫困以后，并没有及时地摆脱发展贫困。换句话说，对于农村低收入人群来说，摆脱发展贫困比摆脱生存贫困更加困难。造成这一状况的原因不仅来自于低收入人群收入增长的缓慢，也来自于农村居民获取发展能力需要付出的代价变得越来越高。最能说明问题的例子就是农村学杂费的上涨和医疗费用的上涨远远超过了农村人均收入的增长幅度，更超过了农村低收入人群的收入增长速度。

　　二、农村贫困人口地区分布

　　在生存贫困人口大幅度下降的同时，生存贫困人口的结构也发生了相应的变化。根据国家统计局对2005年的农村贫困状况的分析，农村生存贫困人口主要集中在中西部。在全国农村2365万贫困人口中，东、中、西部地区各占324万、839万和1203万，分别占农村贫困人口总量的13.7%、35.5%和50.8%(见表2)。中西部地区的生存贫困发生率分别是东部地区的3.1倍和6.5倍。而在1993年，东部、中部、西部的生存贫困人口占全部农村生存贫困人口的比例分别是19.5%、31.1%和49.4%(汪三贵、李文，2005)，1998年分别是14.8%、37% 和48.2%。由此可见，在1993年至2005年期间，农村生存贫困人口的地区分布的变化，主要反映在东部生存贫困人口所占比例的下降和中部生存贫困人口所占比例的上升，而西部生存贫困人口所占比例变化不大。这意味着，这一时期东部地区生存贫困人口的下降幅度超过了全国的平均水平，西部地区的下降幅度与全国平均水平保持一致，而中部地区的下降幅度明显小于全国平均水平。

　　表2表明虽然到2005年底中西部地区的生存贫困人口仍占全部农村生存贫困人口的主体，但是这两个地区减贫人数也占全部农村减贫人口的绝大部分。在1998年至2005年期间，农村生存贫困人口减少了1845万，其中中部地区减少720万，西部地区减少827万，分别占农村减贫人口的39%和45%。

　　农村贫困发生率的差异也表现在不同省份之间。2005年贫困发生率在5%(相当于全国农村平均水平的2倍)以上的省份有内蒙古、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、新疆，主要集中在西部地区。而该年贫困发生率在1%以下的省份有8个，主要集中在东部地区，一些省份如北京、天津、上海、广东、

　　三、农村贫困人口的特征

　　通过将贫困户和非贫困户加以比较，不难发现贫困人口具有如下明显的家庭特征。

　　特征之一，贫困户在低收入水平上具有较高的食物支出比例，主要表现在较高的恩格尔系数。如表3所示，与全部样本农户相比，绝对贫困户的恩格尔系数高24个百分点，低收入户高近11个百分点。而且，两类绝对贫困人口，其收入和消费水平按照国际标准衡量都是相当低的。他们的平均恩格尔系数都明显高于国际粮农组织关于赤贫的定义(恩格尔系数60%或以上)。

　　特征之二，文化程度低，缺少人力资本。文化程度偏低的人群具有更高的贫困发生率，在贫困人口中文盲和半文盲的比例显著高于平均水平。表4给出了1998年至2005年根据户主的文化程度分组的不同农村人群的生存贫困发生率。显而易见，如果户主是文盲或半文盲，其家庭成员的贫困发生率大大高出平均水平，在1998年高出平均水平3倍，2005年高出3.6倍。同样地，户主为小学文化程度的人群的贫困发生率也高出平均水平，在1998年和2005年分别高出20%和52%。

　　那么，农村贫困人口与非贫困人口在文化程度上的差异又如何解释呢？我们对2005年两组人口的不同学历人群的比例进行了比较。在16岁及以上非在校人群中，贫困人口中文盲和半文盲的比例高达23%, 而非贫困人口的这一比例为10%，前者比后者高出130%。还有，贫困人口中小学学历的比例比非贫困人口高出22%。这就意味着，非贫困人口中受到更高阶段教育的人群比例要高于贫困人口。非贫困人口中受到初中教育的人群比例比贫困人口高出42%，受到高中教育的比例几乎相当于贫困人口的2倍。

　　特征之三，家庭规模大，人口负担多。从农村贫困监测数据可见，贫困地区的绝对贫困户平均每个家庭的劳动力数，比全部样本平均水平高0.11人，但少年儿童(15岁及以下)人数比平均水平高0.24人，老龄和病残人数比平均水平分别高0.05人和0.02人。

　　特征之四，贫困人口的教育和医疗支出的负担重。根据国家统计局6省贫困监测样本2004年数据计算的医疗和教育支出占各收入组农户纯收入的比重情况，医疗和教育支出合计占发生支出农户家庭纯收入的比例都超过了25%。而且贫困和低收入农户的医疗和教育负担要远远高于平均水平。贫困户和低收入农户的家庭社会消费支出都远远超过了他们的家庭纯收入。这反映出过高的医疗和教育负担导致强制性的必要消费支出超支，使他们中的相当部分农户要靠借债度日。

　　特征之五，贫困人口处于较差的自然和地理条件。2004年，全国农村绝对贫困人口有50%集中在西部地区，中部地区占36%，只有14%的农村贫困人口分布在东部地区。西部地区农村的贫困发生率达5.7%，最高的青海接近14%。中部的贫困发生率为2.8%，东部地区发生率只有1%(国家统计局农村社会经济调查司，2005)。西部山区和某些气候干旱，土地瘠薄，自然条件恶劣的地方是贫困人口主要集中的地区。这说明外界条件的差异也是导致贫困的一个重要原因。

　　在上世纪90年代之前，中国城镇贫困没有引起人们的更多关注，因为当时在充分就业政策和社会保障制度的保护下，城镇中陷入贫困的家庭数量很少。一些国际机构的估计表明，相对于农村的贫困而言，城镇的贫困属于无足轻重的问题。然而，从90年代中期开始的城镇企业改革引发的下岗、失业问题的日益严重化，与之相伴随的社会保障制度的转轨过程，使得城镇贫困问题变得严重起来(李实，佐藤宏，2004)。

　　与农村的贫困研究不同的是，城镇贫困研究中缺少一个政府认同的官方贫困线，因此城镇贫困的估计结果往往是因贫困线选择的不同而有所不同。使用不同的贫困线会导致某一时点上贫困程度的估计结果有所不同，但是对某一段时期的贫困变动趋势的估计是大体相同的。图4给出了上世纪80年代中期到90年代末城镇贫困变动趋势的一种估计结果。从中可以看出，按照收入衡量的城镇贫困发生率在90年代之前在2%左右水平上；从1990年开始，贫困发生率开始上升，1993年达到5%以上；其后的几年中一直保持在较高水平上，直至90年代末贫困发生率开始下降。

　　其他的一些研究表明，在1995年至2002年期间，城镇贫困发生率出现了明显的下降。A. Khan (2007)的估计结果表明，如果采用较低贫困线，那么城镇的贫困发生率从1995年的2.7%下降到2002年的0.8%；如果采用较高贫困线，那么城镇的贫困发生率从1995年的8%下降到2002年的2.2%。郑飞虎、李实(2006)提供的背景报告显示，如果使用国家统计局的收入概念，1995年的城镇贫困发生率为5%，1999年上升到6.7%，到2002年下降到3.1%。近几年城镇贫困的缓解，在很大程度上是与城镇低保项目的有效实施分不开的。

　　城镇贫困发生率既受到宏观经济结构调整的影响，也与人口结构存在着一定的关系。图5显示了男性和女性及其在不同年龄组的贫困发生率。除了最高年龄组外，在其他年龄组中男性和女性的贫困发生率没有显示出非常明显的差异。从不同年龄组来看，贫困发生率显示出生命周期的特点：即从有了孩子开始，贫困发生率开始上升，等到子女就业后贫困发生率急剧下降，70岁以后陷入贫困的机会又开始加大。

　　相对于人口结构而言，经济结构的转变对城镇贫困带来的冲击更加直接和强烈。图6显示了失业与贫困之间的相关关系，这里的失业人员除登记失业人员外，还包括下岗人员、待业青年。不难看出，就业人员的贫困发生率是非常低的，略高于2%，而下岗人员的贫困发生率要高出2.5倍，待业青年要高出4倍，失业人员要高出5倍。这意味着失业与城镇贫困发生率之间存在着很强的正相关性，即高失业人群同样是贫困高发人群。在一定意义上可以说，失业是城镇贫困最直接的原因。

　　此外，图6还给出了个人健康与贫困之间的关系，身体健康是影响贫困发生率的一个非常重要的因素。即使对于就业人员来说，身体健康者与身体欠佳者之间的贫困发生率也相差甚大，后者是前者的6倍以上。对于身体不健康的退休人员来说，陷入贫困的可能性更大，超过了14%。身体不健康的失业人员的贫困发生率甚至超过了16%。由此看来，城镇的贫困发生率并不是很高，但是贫困具有很高的集中性，主要集中在一些特殊群体身上，而这部分人群的致贫原因是缺少创收的能力。