中国经济改革中的贫困不平等和社会差距

　　David Dollar

　　在过去的二十五年中，中国一直是全世界经济发展最快的国家。经济的发展使生活水平显著提高，也大大减少了贫困现象。根据世界银行的估算，刚刚开始经济改革的时候，超过60%的人口生活在每天$1(PPP)的贫困线以下。到2004年，贫困线以下人口比例降低到了10%。这一数据表明，经过一代人的时间之后，大约五亿人摆脱了贫困。

　　同时，这种显著的变化也带来了各种各样的压力。中国现在面临严重的自然资源缺乏和环境质量下降问题。中国国内不同地区、不同特征的人口从经济增长中的获益程度有所不同，因此各种各样的差距在不断扩大。

　　经济改革大幅减少贫困

　　自1978年中国实行经济改革之后的将近30年间，中国一直保持着较高的增长率，经济的稳定增长使平均生活水平得到了长足的改善。25年前，中国与亚洲其他发展中国家有许多共同点：人口多、人均收入低、人均资源占有率也低。总的来看，整个亚洲的发展水平都不错，但中国的表现尤为突出。例如，从1990年到2005年的15年间，中国的平均人均增长率为8.7%，印度为4%，除中国和印度以外的发展中国家的平均人均增长率为2.7%。(除了中国和印度以外，亚洲其他发展中国家的人口总数为8.5亿，人口较多的国家包括巴基斯坦、孟加拉、越南、印度尼西亚、缅甸、菲律宾和泰国。)

　　为什么中国的增长速度比亚洲其他发展中国家的增长速度要快呢？很明显，这个问题比较复杂，涉及很多方面的因素。在此，本文主要强调三点来回答这个问题：

　　首先，中国的人力资本基础比周边国家的人力资本基础要好；

　　其次，在过去将近30年间，中国的对外贸易与投资开放程度比印度和其他大多数亚洲发展中国家的开放程度都高；

　　第三，与印度相比较，中国为私营企业营造出了更理想的投资环境，平均起来看，除了中国之外，印度在所有亚洲发展中国家当中为私营企业创造的投资环境最好。在这里，限定词“平均起来看”非常重要，因为泰国的投资环境也很好，发展速度也比较快，但是跟印度尼西亚、孟加拉和巴基斯坦比，泰国还是有点小。

　　在人力资本方面，需要注意到中国的优势存在历史根源。早在1870年，中国就有21%的成年人具备读写能力。这21%的成年人几乎都是男性，因此，可以推算出大约40%的成年男性具备读写能力。在南亚，1870年具备读写能力的成年人口的比例仅仅为3%，跟非洲差不多。同样在1870年，拉丁美洲的比例为15%(Morrisson and Murtin，2005年)。到了1990年，尽管中国比印度等其他周边国家穷，但中国的受教育人口比印度等其他周边国家要多。1990年，中国成年人口接受学校教育的平均时间为5.2年，而印度成年人口接受学校教育的平均时间为3.7年，亚洲其他发展中国家为3.5年(Barro and Lee，2000年)。中国人力资本的优势还体现在婴儿死亡率的数据上，因为婴儿死亡率是健康状况的综合指数。1990年，中国的婴儿死亡率为每1000人中有38例，远远低于印度的80例和亚洲其他发展中国家的69例。如果不考虑人力资本的优势，1990年时中国的人均收入和孟加拉、印度、巴基斯坦和越南都差不多，但是跟印度尼西亚、菲律宾和泰国相比，中国确实是穷国。现在很难找到可靠的有关工资的数据，但现有的数据表明中国的工资水平比孟加拉、印度和巴基斯坦稍微低些，如果跟其他发展更好的亚洲发展中国家相比，中国的工资更低(表1)。

　　中国的改革计划叫做“改革开放”，意思是“改变体制、打开国门”1。整个改革计划经常被简单地称作“开放政策”。这表明，中国改革的关键部分是贸易自由化和直接面向外国投资，而不是更广泛地将资本性帐户放开到投资组合流程中。1990年以前，中国经济的开放程度比亚洲其他低工资国家要大得多。中国的平均进口关税为40%，比孟加拉(94%)、印度(82%)和巴基斯坦(65%)都低很多。1990年，泰国的平均进口关税(40%)跟中国相同，菲律宾(28%)和印度尼西亚(21%)的开放程度比中国还高，但是他们的工资水平大大高于中国，所以这些国家不直接跟中国竞争(表2)。加入世界贸易组织之后，中国的平均关税下降到了10%以下，制造业产品的进口关税下降到了大约5%。2中国最早的欢迎外国投资的集中区域称为“经济特区”，但是需要注意的是，有些经济特区非常大，其城镇地区的人口可以达到2000万甚至更多。在经济特区内，外国投资的结果是地区经济越来越向外国投资开放，结果在最近几年中，中国成为了最大的直接资本流动接收国。这样，与亚洲其他具有丰富劳动力资源的国家相比较，中国对对外贸易和投资的开放程度要高。

　　如果没有对投资环境的投资和改善，改革开放的措施也不会产生这样实质性的效果。这可能是中国近期发展因素中最不被理解的一个因素。实际上，有许多中国沿海城市已经培育出了相当好的投资环境。在这些城市的制造业资产和生产中，私营成分占到大约90%甚至更大的比例。中国出现了真正的私营成分，而且私营成分的利润率很高。2005年，国内私营企业的平均税前收益率与外资公司的平均税前收益率相同(Dollar and Wei，2006年)。世界银行投资环境调查对中国各城市的客观生产条件进行了比较，并与亚洲其他发展中国家城市的客观生产条件进行了对比。例如，有些企业由于供电不稳定而导致产量下降：印度尼西亚的产量降低了3.3%，巴基斯坦降低了4.9%，菲律宾降低了5.9%，印度降低了7.9%。而中国沿海城市由于供电不稳定而导致产量下降的比例仅为1.0%(表3)。同样，大部分制造企业都进口一些零件和材料。中国城市的进口通关时间(3.2天)比印度尼西亚(4.8天)、印度(6.6天)、菲律宾(7.2天)、孟加拉(10.6天)和巴基斯坦(17.1天)都短。3在所有影响生产的实际因素中，中国沿海城市比孟加拉、印度、印度尼西亚、巴基斯坦和菲律宾的最好的地区做得都出色。亚洲大国中具备类似良好投资环境指数的国家只有泰国和越南。这两个国家的发展速度都很快，但近期还是没有中国发展得快。

　　总的来说，中国、印度以及其他亚洲发展中国家的人均国内生产总值和工资水平不相上下，这些国家都已经迈入了全球化时代。但是中国的经济向全球市场的开放程度最大，同时相当多的中国沿海城市已经为私人投资培育出了稳定的市场环境。中国的开放给中国带来了持续稳定的高增长。印度紧随其后，采取了跟中国类似的路线，但是经济开放的速度没有中国快，也没能像中国那样培育出良好的投资环境。4亚洲其他发展中国家，例如马来西亚、泰国和越南，也取得了一些举世瞩目的成就，但是其他人口较多的国家，例如印度尼西亚、孟加拉、巴基斯坦和菲律宾，由于投资不好，并且没能融入全球市场，所以比较落后。

　　中国的持续发展历史性地减少了贫困现象。世界银行使用家庭真实消费情况(包括自己生产的农作物和其他物品的消费)作为贫困线，标准定为购买力平价每天$1。在大多数低收入国家，这些钱足以保证一个人摄入大约2000卡路里的营养量，还能保证其他基本的生活必需品。在中国，这个标准相当于每年888元人民币。根据家庭调查，我们估算出中国在1981年时的贫困率为总人口的64%。到了2004年，贫困率降到了10%。也就是说，在这些年当中有五亿人摆脱了贫困(图1)。

　　贫困率的下降也几经波折。实行家庭责任制以后，农业产量大幅度增长，从1981年到1987年短短的六年时间内，贫困就减少了一半。从1987年到1993年，贫困水平基本维持不变，之后，才又有所改变。从1996年到2001年，扶贫工作有一次陷入停滞状态。中国自从2001年加入世界贸易组织之后，减少贫困的速度非常快，在短短三年时间内贫困减少了三分之一。

　　经济改革与不平等现象的加剧

　　中国一直保持着较快的增长速度。每一个家庭都从改革成果中受益匪浅，贫困现象也大大减少。但是，不同人的获益程度相去甚远，因此在改革期间出现了不平等的现象。家庭收入或者消费方面的不平等确实存在，重要的社会成果方面的不平等也同时存在，例如医疗状况和受教育水平。在家庭消费方面，基尼系数从改革之初的0.31增加到了2004年的0.45，相当于美国的水平。在某种程度上讲，不平等现象的出现是市场力量的自然结果，市场力量产生了高速的增长，也带来了不平等现象。但是，也可以说这种不平等现象是“人造的”，政府的各种政策非但没有消除或削弱不平等现象，反而导致了不平等现象的蔓延和加剧。如果能够改变某些政策，就可以抑制甚至扭转不平等现象的蔓延。

　　“发展必然是不均等的”

　　诺贝尔经济学奖获得者亚瑟•刘易斯(Arthur Lewis)爵士五十年前曾经说过：“发展必然是不均等的，因为发展不是从经济生活的各个部分都同时开始的”(刘易斯，1954年)。中国很典型，具备刘易斯所提到的两个发展特点，即教育回报率的提高和农村人口向城镇人口的流动。中国是一个发展中国家，在改革初期，受过高等教育的人口比例相对较少，同时，住在城市中的人口比例很低(20%)，而城市的劳动生产力是乡村劳动生产力的两倍左右。

　　中国在改革之前，教育体现在薪水上的回报非常少。出租车司机和大学教授的收入差不多。经济改革后，出现了劳动力市场，人们可以在劳动力市场中找到更高收入的工作，结果是受教育人口的薪水的增长幅度很大，这一点并不奇怪。从1988年到2003年的短时间内，每增加一年学校教育的工资回报率从4%增长到了11%。这种发展状况起初造成了广泛的、严重的不平等，因为受过教育的最早的那批人很少，他们的收入水平都集中在最好的层次。但是，如果有合理的受教育的机会，则经过一段时间之后会有越来越多的人口接受教育，最终的结果将会是减少不平等现象。

　　城镇与农村之间的生产力和工资水平的较大差距，推动了大量的农村人口向城镇迁徙。刘易斯指出，如果开始时农村的比例为80%，则部分人口从低生产力的农业转向高生产力的城镇职业就不是均等化。但是如果这种流动一直持续到人口大于城镇的50%，则继续迁徙就会形成均等化。这种模式在美国的历史中表现得十分明显。美国从1870年到1920年的快速工业化时期出现了不平等，之后不平等现象有所下降。因此，根据预测，在中国存在的、产生快速增长的市场力量还会进一步加剧不平等现象。但是在中国需要注意的是，有许多政府政策会导致更严重的不平等现象，同时这些这些政策还会限制一些潜在的、能够最终改善不平等现象的机制。

　　户口制度限制了农村人口向城镇的迁徙

　　中国在改革之前，中国的体制是完全限制人口移 动，在过去25年当中，这个体制的改革速度相当缓慢。每个人都被限制在农村地区或者是城镇地区(户口)，如果没有接收管辖区域的允许，任何人都不能变更户口。实际的情况是，城镇通常可以为找到工作的、有技能的人解决户口，但是很少为从农村移民到城镇的居民解决户口。尽管如此，经济发展还是需要这些农村移民，而且大部分农村人口确实把家搬到了城镇。许多农村移民人口成为了“流动人口”。将近两亿的农村居民在城镇地区每年至少工作六个月(图2)。处于实际情况的需要，许多在城镇工作的农村居民搬到了城镇，但他们却没有经过官方的注册手续。除了流动人口以外，还有几千万人离开了农村，拿到了城镇户口。

　　所以，中国人口从农村地区向城镇地区转移的规模很大，但是如果不存在户口制度，则人口迁徙的规模可能会比实际发生的规模还大。有几项证据可以支持这个观点。首先，在改革时期，农村地区和城镇地区人均收入的差距扩大了，差距的比例达到了三比一(Sicular等人，2007年)。按照国际标准来看，三比一的比率是非常大的差距。例如，Eastwood和Lipton(2004年)给出的亚洲其他国家农村与城市收入的比率表明，亚洲所有其他国家的比率在1.3到1.8之间，只有菲律宾一个国家的比率超出了这个范围，其城乡收入差距为2.2比1。其次，近年来，制造业的工资增长迅猛，增长速度达到两位数，因此中国现在的工资水平比亚洲其他发展中国家(印度、越南、巴基斯坦和孟加拉)的工资水平高出一大截。工资的提高对于岗位工人来说是好的，但是岗位工人在中国的收入分配体系中处于相对较高的位置，所以这部分人的工资的提高产生了不平等。如果没有对劳动力迁移的控制，就很难想象制造业的工资会上升得如此迅猛。第三，近期对移民人口的研究表明，移民人口很难将家庭成员也迁到城市，很难让孩子上学，很难获得医疗保健服务。所以，这些限制延缓了城镇人口的增加。

　　必须提到的是，到目前为止，中国的城市化进程相对来说还是有秩序的，因此还是需要为户口制度做些辩护的。人们在中国看不到类似贫民窟的东西，也看不到极度贫困的现象，而亚洲、拉丁美洲和非洲的城市中都存在着这些现象。尽管如此，城市化的进程还是在继续。在经济改革的过程中，中国城镇人口的比例从20%增加到了40%。我的结论是，户口制度延缓并扭曲了城市化的进程，而并没有阻止城市化。户口制度限制了相对贫穷的农村人口寻求较高收入职业的机会，从而可能导致了一定程度的不平等。

　　土地政策和腐败

　　在中国，人口注册地区分为城镇和农村，土地也是一样，其区域划分为农村和城镇。在农村土地和城镇土地上，土地的财产权是非常好的。在城镇地区，人们很容易就可以卖掉他们的土地和建筑物，或者把土地和建筑物当作抵押品。在农村地区，农民只要在土地上播种，就具有长期的使用和占有权，但是农民不能够抵押或者出售使用权。但是，最离谱的地方是将农村用地转变为城市用地。中国的人口密度大，水资源短缺，中国的相对优势在于制造业和服务业，而不是农业。许多农民达不到作为一个农民应当享受到的生活标准，这一事实表明农民的劳动力在城镇职业中更有用处，所以才出现了几百万几千万农民迁徙的现象。但是同时，把一部分农业用地转换为城镇用地还是有一定的作用的。

　　在中国，把农村用地转变为城镇用地需要行政手续，要获得中央政府的批准。农民会根据土地的农业价值获得赔偿。但是转变土地用途的原因，特别是那些城市周边的土地，却是土地的城镇用地商业价值高于农业用地的价值。这样，即使中国能够在之后制定出配套的法律，土地的转变也无法为农民带来较高的收入。在有些情况下，土地用途的改变还是比较透明的，土地的使用权被拍卖，所得的收入列入了公共预算，用于资助公共项目。但是尽管是这样，农民的补偿也相对很少。一项政府的研究表明，在土地用途转变之后，有62%置换土地的农民的生活水平有所下降(农村发展研究所，2005年)。

　　此外，人们可以从媒体中了解到一些事情。由于改变土地用途的过程不透明，农民出现了上访和示威的行为，还有人指控地方官员的腐败行为。政府曾经公布过暴力抵抗的数据，涉及100多人，这个数字在2005年以前一直保持稳定增加(84000起事件)。根据报道，到2006年，降低了20%。政府一直在采取措施，有关的政策部分我将在下面一节介绍。2006年暴力抵抗的下降说明政府采取的措施可能缓解了这一局面。但是我们可以说，直到2006年，将农业用地转变为城镇用地的方式，可能还是增加了不必要的不平等现象。中国还有一个好的现象，就是所有的农民实际上都拥有土地。如果这笔资产可以用作借款的担保物，或者可以卖掉，为农民移民城市之前提供一些资金，则可以帮助那些低收入的群体。土地用途的改变是行政行为，而不是以市场为基础的行为，这种行政行为在本质上减少了穷人拥有的主要资产的价值。

　　财政体系和农村社会服务

　　在上文中我已经提到，中国市场改革的一个效果是大幅度地提高了教育的回报率。这应该是一个好的发展方向，因为这种现象表明有技术的人就拥有好的工作机会，同时出现这种现象的一个结果是，家庭会想方设法让孩子读书。但是，教育需要强有力的公共支撑，同时大家应该享有合理的、公平的受教育的机会。否则，不平等就会永远延续下去。如果只有高收入人群才能支付子女教育，则这个群体将维持这种特权，高收入群体就永远是高收入群体了。中国很有可能陷入这个陷阱，这是很危险的。因为中国采用的是地方财政分权的体制，地方政府主要依靠地方税收来提供基础教育、基本医疗等基本服务。实际上，中国的地方财政分权体制在全世界算是比较明显的。

　　中国比OECD国家和中等收入国家分散的多，在支出方面尤其如此。全部支出的一半以上发生在省级以下的地区。在某种程度上，中国的整个规模说明了这种分散程度的原因，但是，政府结构和一些特殊支出安排也引起了这种消费模式的上升。还有一些功能，例如社会安全、社会公平乃至国家统计结果在中国也极为分散，而这些功能在大多数其他国家都较为集中。

　　中国地方政府的财政差距比大多数OECD国家地方政府的财政差距要大。这些差距表现在各省的经济实力方面，并且继续加大。从1990到2003年，最富和最穷省份之间人均GDP的比值从7.3增长到13。在中国，最富省份的人均公共支出比最穷省份的人均公共支出要高8倍。在美国，最穷州收入为州平均收入值的65%，在德国，任何低于平均水平95%的州都能通过“Finanzausgleich(财政调节)”制度(收入超过平均水平110%的额外征税)获得补贴。在巴西，最富州人均收入是最穷州的2.3倍(Dollar 和 Hofman, 即将出版)。

　　支出不平等情况在省级以下地区更加严重。最富的县关于服务提供最重要的水平方面，约是最穷的县在服务提供方面人均支出的48倍(Dollar 和 Hofman, 即将出版)。这些在总体支出水平上的差距也表现在功能区域，例如健康和教育，在这些区域县和省之间的变化也较大。

　　这些在公共支出方面的不同转化为社会产出的不同。上溯到1990年，各省间婴儿存活率的差异不大，但到2000年，情况就大大不同了，它与各省的人均GDP密切相关。中学入学率方面也是如此，各省间以前差距较小。到2003年，在较富省份，中学录取率接近100%, 而较穷省份仍低于40%。

　　在中国的财政体系中，有一些再分配，但还不够。较穷区域几乎没有税赋，因此不能资助较好的基础教育和卫生保健。其中一些地区的人口将重新安置。但出于国家效率和平等的原因，保证每个人享有良好的基础教育和卫生保健是合理的，因此当人们迁移时，伴随他们的是雄厚的人力资本基础的迁移。

　　中国高度分散的财政体系导致许多地方的当地政府没有足够的资源资助基础社会服务。其后果是，只有家庭能够最大程度的保护他们自己。在中国，看病的费用60%是由病人自己承担，在墨西哥为25%，在土耳其为10%，在大多数发达国家中，数值更低。贫困家庭或者放弃治疗或者面临严重的经济后果。2003年，国家卫生普查显示，30%的贫困家庭因为高额的卫生保健支出造成其生活贫困。

　　教育的情况也类似。2004年对3037个村庄的调查显示，小学的平均费用为260元，中学的平均费用为442元。处于贫困线的家庭一个子女一年的全部费用为888元，如子女上中学，就将用去一半。因此，贫困地区和贫困家庭的入学率低的状况，也就不足为奇了。

　　贸易余额和不平等性

　　本部分的主题为“不平等”，我已经说过“不平等”主要关于中国和长期结构政策，已经造成了中国的不必要的大量不平等。而且，我还想就重要的现实性问题，即中美贸易余额，进行评论，因为，具有讽刺意味的是，我认为中美贸易不平衡在两国都使得分化加大。

　　把中国这种人口众多的国家融合到全球经济体系，将不可避免地对其他每个国家造成影响，包括美国经济理论，该理论说明美国经济和全球经济从与中国的互动中总体获益，但是，将会出现个体的赢家和输家。自中国开始开放以来，尤其是在过去15年间，全球经济和美国经济一直发展良好，这也为总体获益的论点提供佐证。美国的获益表现为各种形式，包括购买和进口中国制作优良的低成本产品的机会，以及销售美国制作精良的产品的机会，飞机是一个明显的例子，还有电影、金融服务和高等教育等等。在中国，资本收益率较高，因此，拥有跨国公司股票的美国人也从中国的改革开放中获益。

　　然而，看起来，很明显，这种一体化融合也对美国技术能力相对较低的工人施加了许多压力。很难论证这种影响的量化程度是多少，但在我看起来，很显然，与中国(和其他发展中国家)的一体化融合已经成为美国不平等状况加剧的一个主要原因。然而，对经理、银行家、大学教授及其他高级专业人士来说，带来了许多新的机遇，而对工厂的产业工人和中等技能的人员来说，机会则越来越少。

　　这种调节不可避免地会比较艰难，也自然引起了关于政策取向的讨论。在美国一些行业圈子比较盛行的一个论点是，设法限制和控制美国与中国的贸易和在中国投资。这是一种故有的保守性方法，它试图保持现状。我对历史的解读认为，长期来说，通过限制贸易以设法阻止调整并不能保护就业机会，同时使得国家更贫穷，在帮助需要支持的人们方面也较差。调整的进步性方法是注重帮助工人进行调整的服务和安全网络。最明显的安全网络的形式之一是与就业不相联系的全民卫生保险体系，该体系能保证每个家庭可以获得较好的卫生保健服务，并且如果工人暂时失业或调动到新工作，能够保持该保险。累进所得税体制是限制全球化对国内收入分配影响的另一个明显的方法。在美国，美国所得税采取的降低的累进税制加剧了而不是抵消了全球化的不平等效果。一项在所有工业化国家中进行的收入分配趋势的悉心研究表明，在确定收入的最终税后分配方面，国内政策比国际贸易重要得多(Smeeding 2005)。许多北欧国家已经设法建立有效的社会保护体系，该体系也能保持劳动力市场的灵活性和经济的竞争性。

　　近些年，许多注意力一直集中于中美的贸易不平衡性。中国的总体性贸易盈余仅在过去几年中形成，记住这一点很重要，就是，即使将平衡的中国贸易融入全球经济体系，也将不可避免地对美国和其他工业国的低技能工人造成压力。无论贸易是否平衡，都需要社会保障的渐进化推进日程。也就是说，美国产生的巨额贸易赤字和中国的巨额贸易盈余都是世界经济的一个问题。在目前这个量级的不平衡是不可持续的，并且它确实加剧了美国低技能工人的相关问题5。当问题是逐渐发展时，调整也肯定会更加容易，因此，加速调整是美国工人所面临的真正问题所在。

　　在我看来，不平衡既有需求方的根源，也有供给方的根源。就需方来说，美国在9.11恐怖袭击后，对经济采取了非常强烈的财政刺激。作为临时性措施来说，这比较合理，但是，美国通过减税和提高支出造成的结构性赤字，目前已经成为了一个真正的问题。中国政府的论点，有很大的合理性，即，除非美国政府降低其财政赤字(或许通过一些提高税赋和削减开支的组合措施来加以实现)，否则美国的贸易赤字很难降低。同时，还有一个供应方的问题。中国的生产率增长非常迅速，因此，这在某种程度上，要求汇率的一个真正的升值，以防止由于发展导致的不健康的贸易盈余。这种真正的升值可以通过固定汇率下的一般性物价膨胀实现，也可以通过物价稳定前提下的名义汇率升值实现。目前，大多数经济学家主张物价稳定前提下的名义汇率升值。然而，也有非常少的优秀经济学家，不同意这一观点，并敦促中国保持人民币对美元的汇率行情。

　　当前形式把中国置于一个困难境地。称中国为货币操纵者是不公平的。中国在10多年前选择了固定汇率，并且在困难时期和顺利时期都坚持了固定汇率。大部分时间里，汇率产生了一个相对平衡的贸易帐户。对美元的固定汇率，的确是中国整体经济稳定的一个因素。因此，中国当局勉强放弃其擅长的一些领域。中国也害怕出现类似上世纪80年代中叶发生在日本的大幅度升值问题，造成资产泡沫，以及随后的经济危机，并造成经济增长“消失的10年”。中国当前允许非常适度的升值(因此，大约6%高于原有汇率)政策也是一种妥协。

　　当前的形势并不真正符合中国的利益，中国仍旧是一个需求旺盛相对贫困的国家。贸易盈余说明中国正在出口资本，而资本是中国本身也需要的。而这些资本大部分已经被投放到低回报的美国债券(知名的1万亿美元储备)。中国的贸易往来对经济的刺激如此之大，以至于它已经控制了其他地方的需求。因此，当政府努力解决上节所述的社会支出较低的问题时，受到了整体经济较热的情况的阻碍。人民币的进一步升值，会倾向于给出口领域降温，会打开扩大国内需求支出的空间。而且，中国担心人民币升值的原因之一是人民币升值将抑制创造就业机会。在过去，出口领域一直是创造就业机会的良好来源。然而，近几年，出口并不一直是创造净就业机会的源泉。中国的加工制造领域已经变得更加资本密集，并且在最近几年，创造了较小的工作机会。根据官方统计，在2005年底之前的八年，中国产业领域每年创造了不到200万个就业机会，而在服务业领域每年产生近700万就业机会。因此，汇率升值和服务业方面更大的公共支出能够产生比目前来说更多的就业机会。与当前情况相比，此政策可以制定得更加平等化。出口的繁荣使城市资产所有者和现有的城市工人获益，而使得政府提高农村发展和社会服务方面的公共支出变得困难。汇率升值与更高的社会开支有助于解决中国的城乡差距问题。

　　但是，控制升值的进度很困难。尽管进行了资本控制，许多投机资本现在也正流进中国。进一步的升值可能会鼓励更多的资本流入，加剧中国的宏观经济管理方面的挑战。经济学家，他们通常很少同意任何事情，非常赞同取消固定汇率制是一个机智的决定。如果事情恶化，它将对中国和世界经济产生非常消极的影响。

　　所有这一切说明，在中美对话中，强调当前形式不符合中国利益，也不是持续性的，是有效的。减少中国的贸易盈余将意味着中国将其更多的资源注入满足本身的国内需求中。如果美国采取具体步骤提高美国的储蓄，包括降低结构性财政赤字，美国将在中美对话中获得更高信誉。最后，值得注意的是，中国面临的挑战非常艰难，顶级经济学家们对如何正确进行下去持不同意见。就汇率问题指责中国既不公平，也没有效果。

　　缩减差距的政策

　　虽然由于中国引进了市场改革，社会差距会不可避免地有所增加，但是，以上讨论的政策则倾向于激化这个问题，而不是可以将彼此之间的差距缩减到最小程度。因此，中国必须采取明确的政策措施来限制或甚至消除各方差距的增加现象。近年来，政府已经开始打算着手解决这些问题。

　　由于城乡生活水平之间的差距不断加大是导致不平等程度日益加剧的一个主要原因，因此，最为重要的问题是促进而不是阻碍城乡之间的人口流动。中国已经开始通过各种方法修改其户口体制。例如，财政部已经通过通知明确声明，地方政府负责为流动人口提供公共服务，其中包括这些人员的子女教育和享受公共卫生服务的途径。一些劳动力缺乏的城市，欢迎流动人口在当地永久定居，并且简化了这些人员登记注册和获得全面福利待遇的相关手续。这就是说，想要改变根深蒂固的行为模式，并不是一件非常容易的事情。对于城市的正式居民与近期流动人口实施双重福利体制，甚至连流动人员的子女也只能就读于设施简陋、资金紧张的打工子弟学校，这在很多城市，都是一种非常普遍的现象。为流动人口制订平等的服务和合法权利，似乎还需要十年或者更长的时间。但是，中央政府已经认识到人口流动对于国家发展和消除贫困可以起到积极的促进作用，这一点非常重要。

　　农村市场的真正发展也可促进人口的流动。如果农民可以出售或者抵押他们的土地使用权，那么这将可使他们筹资进行农村投资、培训，或者向城市进行迁徙。政府担心会有太多的土地成为非农业用地。这样的担忧或许可能有些过虑了。城市化实际需要的土地数量与中国的农业用地数量相比，所占的比率确实很小。此外，政府还制订了市场干预和确保充足的农业生产的相关措施。当前的体制存在的问题是，这种体制给农民这个相对贫困的社会群体造成了过高的成本和低下的效率。为了城市建设征收农业用地时，农民们目前获得的赔偿也相对较低。政府非常关注土地分配体制，并且已经制订了中央政府对于土地用途转化的密切审查制度。农民的迁徙补助费用也得到了显著提高。但是，仍然需要对农村土地市场进行体制改革。

　　中国解决城乡差距问题的另一个显著措施，就是确保为所有农村地区提供充足的基础教育和医疗卫生资金。很多贫困的地方政府由于自身税收问题限制，无法提供到位的相关服务。对于那些仍然在务农以及后来选择到城市寻求发展的农村人口来说，良好的基础教育仍然具备非常重要的意义。在中国，百分之九十二的未脱贫人口受教育的年限都还不足九年；另一方面，接受教育年限达到或超过九年的人口中，贫困人口的比率却只有百分之二。教育是摆脱贫困的主要途径之一。政府已经认识到了这个问题，并且已经极大增加了中央政府收入的基础教育津贴。2006年的预算中，已经制订了用于免除西部省份所有农村学生的学费的专项资金使用规定。2007年的预算中，这项规定的适用对象已经扩展至中部和西部省份的所有农村学生。

　　不过，这个问题却远非学费领域这么简单。学费问题曾经是一个重要的障碍问题，如果政府的新政策按照当地标准进行实施的话，那么情况将会具有很大的改观。不过，问题依然存在，经济比较富裕的县在基础教育领域的投资将会远远超过贫困县，因此，贫困地区和富裕地区的基础教育之间将会存在巨大的差距。中国将需要进一步加强不同地区之间平衡转移工作，以便可以达到大多中等收入和发达经济体中相关差距相对较小的水平。除了提供预算外，中央政府还应建立切实有效的地方官员责任制。在很多国家，这样的预算转移都是根据成果措施(创新措施：比如登记注册比例等，或者已经非常完善的成熟措施：标准化测试的测试得分)进行实施的。

　　农村的公共卫生是另外一个重点的领域，这个领域不仅需要更为充足的资金支持，而且需要更为准确到位的规划设计。政府已经启动了一项小规模的农村

医疗保险试点项目。但是，截至目前，由于政府的投资力度有限，因此，此项工作仍然收效甚微。2007年的预算中，政府将此项项目的投资力度加大了一倍。不过，该项项目的规划设计工作也同样非常重要。

　　目前的医疗制度存在很多刺激医生纯粹追逐自身经济利益的不良诱因，经常会开出对自身利益非常有利的处方(例如，中国的剖腹产剧增现象已经达到了非常令人担忧的程度)。如果只是单纯增加这一领域的资金，并没有对这些诱因进行相应的改革，那么似乎很难取得更为满意的工作成果。

　　累进税制和社会保障支付是可以控制差距加大的其它方法。政府在2004年废除了已经征收了数个世纪的农业税，该项举措很快就对农民的实际收入产生了巨大的影响。中国已经引入和加强了累进所得税制度。坦白来讲，发展中经济中很难处理好

个人所得税的问题，但是，这项工作至少为将来的工作奠定了相应的基础。在社会保障领域，近年来制订了最低生活补助制度(低保制度)。由于其它社会支出最初由地方政府进行支付，所以导致经济实力雄厚的北京对其具有正式户口的居民提供高额低保补助，但这里的流动人口却无权享受这样的福利的局面。而且，在大多数农村地区都没有提供这项福利，或者福利的额度非常小。2007年的预算还包括了一项为农村保护项目提供中央政府拨款的规定，此项规定旨在扩充这个项目的地理覆盖区域。

　　最后一点：我认为，中国当前的贸易顺差问题加剧了这个国家的此类差距。正在蓬勃发展的出口领域已经不再是创造就业机会的重要来源；这个领域的资金已经过于密集，而且还存在生产力增长速度过快的问题。因此，继续通过竞争性的汇率来刺激这个行业的发展，将可能使得在中国已经比较富裕的城市正式居民的收入得到进一步的增加。初期的过热问题阻止了政府对教育和卫生领域的更多投资。我在这里罗列的各种措施，即鼓励人口流动、改革农村土地市场、以及加强农村地区的教育、卫生和社会保障工作等各项措施，都将会通过进一步的汇率增值获得补偿。只通过此项工作就将冷却出口市场。但是升值会使中国人民作为一个整体更加富裕并且鼓励消费，而消费在每个社会都主要由服务业构成。服务业比工业的劳动力更加密集。实施更多的公共支出，尤其是健康和教育方面的支出，政府能够抵抗任何总体性的经济放缓。公共行业比工业可以提供更多劳动密集型工作，并且如果更多的公共支出降低了家庭经济的脆弱性，则政府也应在私人消费领域进行更多投入。简单来说，大量贸易盈余意味着中国在为满足其他国家的需要而进行生产；重新平衡国内市场，将使得中国为满足本国人们的需求进行更多的生产。

　　(本文为2007年6月世界银行政策研究工作论文，原文见世界银行网站，作者系世界银行中国区总监)