印度马来西亚国资国企调查

　　印度、马来西亚国资国企调查

　　——国务院国资委研究中心赴印、马考察团专题报告

　　印、马两国的国有经济主要集中在关系国民经济命脉、国家安全和基础设施等领域，关键领域的重要企业由中央(联邦)政府集中监管，分散行使出资人职责，同时加强宏观协调，充分发挥国有企业董事会的作用

　　-杜天佳

　　印、马两国在国有资产管理运作和国有企业改革中，成绩斐然。两国依据各自国情，具体改革举措有所区别。但比较印、马两国所形成的改革特色、面临的问题难点、取得的经验教训，仍旧可以发现共通或相近之处。对于同为发展中国家的中国而言，这些共性是非常值得研究和借鉴的。

　　国资监管篇

　　印度和马来西亚两国的国有企业是在特定历史背景下创办的，两国在国有经济布局、国有资产监管等方面既存在一定的共性，又各具特色。

　　国资向国民经济关键领域集中

　　除金融领域外，印度中央政府目前拥有240个国有企业，资产总额为250亿美元，生产总值占到印度GDP的11%。主要分布于粮食、发电、能源、交通等国民经济重要领域。其中，工业制造型企业为27%，这些企业生产了占整个印度95%的煤、66%的成品油、83%的天然气、32%的成品钢、35%的铝和27%的氮肥。240家中央企业中，仅印度铁路公司就雇佣了160万名工人，为全世界最大的商业雇主。

　　目前，马来西亚的国有企业分为两类。一类是由财政部投资的国有企业(GOC),由财政部下设的MOF INC公司管理，主要是金融、运输、通讯企业、公用事业、服务性企业，政府对此类企业主要采取政策性控制。另一类是由代表联邦和州政府的各种基金管理投资机构投资的企业，亦称为官联企业(GLC)，由马来西亚国库控股公司(KHAZANAH)负责管理。此类企业以营利为目的，投资方式以资本运作为主，分布在石油、交通、港口、机场、通讯、污水处理、高技术开发等领域，规模较大，投资收益较高。如马来西亚银行市值达406亿马币，注册资本37.2亿马币，资本回报率5.2%;马来西亚电信市值325亿马币，注册资本32.3亿马币，资本回报率10.8%。

　　总体而言，印度、马来西亚两国的国有经济主要集中在关系国民经济命脉、国家安全和基础设施等领域。

　　“命脉企业”政府集中监管

　　在印度和马来西亚两国，处于关键领域的“命脉企业”主要集中在中央(联邦)政府层面，如印度国家石油集团公司、印度石油天然气集团公司、印度重型电力有限公司、马来西亚国家石油公司、马来西亚国家航空公司、马来西亚国家铁路公司、马来西亚国家电信公司，都是由中央(联邦)政府监管和控制的。两国邦联或州级以下的地方政府只是对其创办的公益性企业进行监管。

　　中央(联邦)政府集中监管的依据主要有以下几个方面：一是法律规定自然资源实行分类所有，即石油等重要资源由联邦政府统一所有，其他资源由各州所有；二是基于经济安全等战略考虑，既要应对经济全球化的冲击，又要加速经济发展。

　　值得注意的是，马来西亚部分重要国有企业在经历了私有化改革后，尽管企业组织形态、股权结构和管理方式发生了系列变化，但联邦政府并没有放松对这些企业的控制。马来西亚政府采取的控制方式表现为以下几个方面：首先，关键领域的重要企业在私有化过程中，国家依法采取控股措施，确保国家的控股地位(马来西亚法律明确规定，航空、电力、石油等领域的重要企业，除政府以外的任何投资者，其持有的股权不能超过公司总股本的10%，且外国投资者不能购买公司原始股票)。其次，对于重要国有企业，如果其私有资本比例较大，政府可依法拥有黄金股，并通过黄金股的一票否决权掌控该企业的发展方向。第三，对于重要国有企业，原则上不采用传统意义上的私有化，即不是纯粹将全部股权出售给私人或外商，而是主要由其他国有企业相互参股。

　　职责分散行使加强宏观协调

　　印度和马来西亚两国中央(联邦)层面的国有资产管理模式，类似于我国1998年机构改革前的体制，即国有资产所有权赋予给内阁或总理府，重大问题和相关立法提交国会决定，出资人职责由政府相关部门分别行使。

　　印度采取多部门监管模式，具体而言，由两个环节构成：一是设置具有咨询、服务和监督性质的国有资产监管职能机构——公营企业局(国有企业局)。该局并不独立行使国家所有者职能，只是为政府各部门更好地行使所有者监管职能提供服务的综合协调机构。二是国有企业与重工业部。该部作为国有企业的主管部门，具体负责其下属国有企业的管理和营运。

　　马来西亚的国有企业主要由财政部、行业部门或机构联合监管，重大问题提交内阁决定。特别值得关注的是，负责管理“官联企业”的KHAZANAH自2004年成立至今，其旗下官联公司的净值已增加了马币238亿元，发展速度和管理成效令人惊叹。2005年和2006年，KHAZANAH对旗下官联公司主要进行“清理”和“治疗”，即所谓的“官联公司转型”，成绩斐然。2006财政年，包括国家汽车控股、多元重工业、马来西亚友乃德世界、马来西亚电讯和马来西亚国家能源等在内的20大官联公司(简称G-20)取得了60%的盈利成长，超出市场平均水平四倍，其市值占KHAZANAH旗下48家上市官联公司的71%。预计2007财政年，G-20可达到43%的盈利成长。现阶段，KHAZANAH的发展目标和工作重点已逐步进入第三阶段，即做出策略性调整及交出成果，公司已将第三阶段的期限公布为2007年～2010年。

　　此外，两国均注意加强综合协调和统一监管。在印度，专门设立了国有企业常务委员会(SCOPE)。自设立以来，SCOPE一直秉承“促进政府进行高质量公共投资”的创建初衷，积极参与各项国有投资事宜，致力于下属成员企业在全球化进程及市场竞争环境中的健康成长和良好发展。SCOPE的成员单位涵盖：印度中央政府投资的所有企业，国有独资企事业单位，以及国有股权不少于26%的其他组织、团体、公营机构等等。

　　充分发挥董事会作用

　　在国有资产经营环节中，印度和马来西亚两国政府对已经实行私有化的重要企业非但没有放松控制，反之，更加重视强化国有企业经营管理的效率。其原因是两国政府高度重视在国有企业内部依法建立严格的法人治理结构，依法赋予董事会相应的管理权能，充分发挥董事会的作用，使董事会成为对企业发展负责的关键机构。

　　两国的主要经验是，政府作为出资人不是事必躬亲，只对企业发展方向和经营目标进行监管。同时，选择合适人选出任企业董事、建立评价体系，并进行业绩考核、审核重大投资决策等，此外的其他一切事项均交由国有企业董事会决定。

　　为了进一步加强董事会专业化水平，印度国有企业局颁布了董事会成员构成的指导原则。该原则要求相关领域专家应当以兼职、非官方董事的身份加入董事会，并且该类董事不应当少于董事会成员的1/3。同时，指导原则强调董事会中政府官员董事的数目不应当超过2人，且此2人须由SCOPE挑选并推荐，并经国有企业与重工业部批准。除了上述规定外，指导原则还规定董事会成员中的职能董事人数应当达到50%。显而易见，新的董事会更加有利于企业作出快速、准确的决策。一方面，过半数的职能董事有利于迅速作出决策和执行决策；另一方面，一定数量的非官方、专家董事能够通过外部标准来衡量职能董事所设定的决策目标，并且提出有建设意义的管理性咨询意见。

　　马来西亚国有出资企业的部分董事是财政部派出(一般是财政部的高级官员)，由总理府任免，在企业董事会中作为非执行董事充分行使相应的权利，切实承担维护国家利益的义务和责任，而经营层则主要由市场选择。值得一提的是，从2006年起，KHAZANAH围绕设立董事学院、改善董事会工作流程等方面，对旗下官联公司董事会进行了大规模的整顿和改革，以此来加强董事能力，进而强化董事会的效率。

　　国企改革篇

　　由于两国国有企业都程度不同地存在着经营效率低、服务质量差、长期亏损等问题，不仅加重了财政负担，也不利于行业发展和参与国际竞争的需要。因此，在全球私有化浪潮的影响下，两国政府都先后对部分国有企业进行了私有化改革。改革的目标都是立足于减轻财政压力，降低管理成本，打破垄断引入竞争，刺激私人资本和外商投资。

　　国有企业改革曾一度困扰印度。2000年，印度国有企业亏损额相当于政府用于农业的全部费用，用于投资教育事业费用的两倍。印度国有企业改革的模式以三大特征而引人注目：其一涉及的变革领域是印度最为保守禁闭的顽固堡垒；其二采取的变革手段激进却又行之有效；其三果敢地使用“私有化”的方式。这种激进的变革被称之为“蜜蜂疗法”，如同医学上用蜜蜂尾部的蜂针扎入病人的敏感穴位，将蜂毒注入体内，通过“以毒攻毒”来治疗那些所谓的疑难杂症。正是通过“蜜蜂疗法”，印度解禁了最为顽固的国有资本堡垒，包括电信行业、金融行业和能源行业等。

　　国际上，马来西亚一直被认为是私有化改革比较成功的国家，但就目前而言，私有化道路最终成功与否，以及在私有化改革之后，企业多大程度上能够达到预期目标尚难预料。而其中的经验教训，也值得我们重视和研究。

　　私有化改革仍在进行时

　　印度和马来西亚两国国有企业私有化改革的进程相当漫长，至今仍在进行之中。

　　印度独立后的经济改革，主要分为三个阶段：第一阶段是尼赫鲁政府的混合经济发展模式。第二阶段是20世纪90年代初，开始进行的大规模经济改革。这一时期的重点思路是限制公营企业发展，鼓励私营资本投资和经营，出售非战略性国企股份，实行政企分开。政府成立了国家控制的共同基金，将国有企业的股票出售给共同基金，完成从国有化到公司化是第一步。1991年开始，政府允许国有企业部出售最多占每个国营企业注册资本20%的股票，国企部在250家国有企业中选择了31家(共10.5股)经营良好的企业，组成825种股票投资组合(每个组合中有9只国企股)供共同基金选购。完成公司化之后，私人共同基金可以购买国有企业，国企改革重点也从公司化转变为私营化。第三阶段是瓦杰帕伊政府执政以后，改革从温和走向激进，私有化的进程突飞猛进。电信和金融两个行业是政府下手最重的领域，通过引进完全自由的竞争机制，政府在国有银行和国有通讯公司的持股比例降低到50%以下；通过大量发放运营商牌照，造成印度电信行业最完全化竞争的局面。

　　马来西亚的私有化改革开始于上世纪80年代，先后经历了两个阶段：1983年到1989年为第一阶段，改革的对象主要是基础设施领域的国有企业；1990年至今是第二阶段，改革的重点是垄断性国有企业。

　　视情况而定的改革模式

　　自从1991年新经济政策实施，印度政府就开始分阶段撤出国有企业的投资，减少其所持有的国有企业股份。第一阶段是上世纪90年代初，当时减持国有股撤资的目的是想通过出售有限的国有资产，达到弥补公共债务、削减预算赤字和为国有企业提供竞争性市场秩序的双重目的。第二阶段是在上世纪90年代后半期，印度联合政府通过制定战略性和非战略性企业，扩大了减持国有股撤资的范围，出现了国有企业私有化倾向。1999年，印度政府战略性领域重新划定为：武器弹药与国防设备、飞机船舰相关的产品，原子能，铁路运输等行业。除上述行业外的其他领域则属于非战略性领域。在战略性领域，政府仍然重点投资，并保证该领域企业中国有股权居51%以上；而在非战略性领域中，企业的国有股权则要降到26%(必要时可低于26%)，同时大幅度削减该领域的投资，关闭亏损“病态”企业(注：根据印度国会1985年12月通过的《病态工业公司［特别条例］法》，“病态”企业的定义为注册7年以上、连续亏损2年以及累积亏损相当于或是超过了其净值的工业公司)。

　　马来西亚第一阶段的私有化改革，主要针对发电、自来水、污水和垃圾处理、海港、机场等基础设施领域里的国有企业。根据企业性质和经营状况，分别采取了产权出售、租赁、合同承包、BOT(建设-经营-移交)等多种形式向社会投资者招标，并对参与私有化的私人和外商提出了资质要求。第二阶段私有化的对象集中在电力、石油、交通和电信等领域。主要是采取股份制特别是上市的方式进行私有化，即在完成企业化经营、公司化改造的基础上，具备条件的企业通过上市成为公众公司，通过资本市场放大国有资本的功能。目前，马来西亚国家电信、国家发电等企业已经成功上市，并成为吉隆坡证券交易所最好的股票之一。马国航、马国油、马国铁等企业通过私有化改革，组织形态、股权结构、管理方式和经营机制都发生了很大变化，如马国铁的私有化比例已经很大，马国航、马国油等尽管仍由政府控股，但已经实行公司化管理，经营机制明显改善。

　　成效难点不尽相同

　　印度政府在战后对国有企业的发展采取了政治干预和扶持的手段，促成国有企业在短期内快速发展，为整个国民经济发展提供必需的物质基础。但是，政府过多的行政干预也导致国有企业中官僚主义作风严重，束缚了国有企业经营自主权，造成企业经营效率低，阻碍经济的进一步发展。为了改变这种状况，扩大企业经营自主权，提高企业经营效益和竞争力，印度政府于1988年推出“谅解备忘录”制度。

　　所谓“谅解备忘录”是由企业、主管部门和有关专家组成的评审小组根据企业过去5年的经营状况制订现行计划目标，其中规定了企业和主管部门各自应有的责任、权利和义务，一般一年签订一次。其目的是用以扩大企业的自主权，并根据企业的具体效益对经营人员奖惩，激发企业管理人员的积极性。

　　除实施“谅解备忘录”外，印度政府还把那些赢利性国有企业分为核心型和非核心型两类，在满足一定条件情况下也赋予其不同程度的财务与经营管理自主权。核心型企业是那些有能力发展成为全球性的跨国企业，这类国有企业在财务上享有自由支配权(30亿卢比)，在经营上享有同私人企业合营权利(10亿卢比内)，且均无需政府批准。非核心型国有企业是一般性的赢利企业，享有不经政府审批的资本净额等值的资本支配权，具体分为：非核心型Ⅰ和非核心型Ⅱ两类企业。前者指过去连续三年赢利且其中任何一年的净利润在3亿卢比或以上且资本净额为正值的国有企业，享有在30亿卢比或与其资本净额等值的范围内的资本支配权；后者指过去三年连续赢利且资本净额为正值的国有企业，享有在15亿卢比或其资本净额等值的范围内的资本支配权。

　　马来西亚在私有化的第一阶段，由于没有系统的私有化政策和方案，出现了国有资产低估、官商勾结、私人垄断等问题，遭到社会的广泛批评。1991年进入第二阶段后，出台“私有化总体计划”，建立健全了一套比较完备的法律制度，进一步改善了社会福利保障体系，为私有化改革提供了良好的外部环境。由于改革方案透明具体，改革思路分类分步实施，改革过程依法操作，并注意兼顾社会公平，因此，经过私有化改革，尽管国有经济成分和国有企业数量在逐步减少，但是企业经营机制、经营效率和竞争能力都有了明显提高，同时刺激了经济增长，减轻了政府负担，增加了财政收入。

　　投资环境篇

　　印度：用“软环境”吸引投资

　　政府采取各种措施吸引外资，如进口关税从1991年的300%减至现在的15%，取消进口限制，几乎所有行业均向外国投资企业开放，等等。印度政府借鉴中国建立经济特区的经验，近年来建立了12个经济特区，并准备再设立50个经济特区。在经济特区里，投资商可以享受税收减免，对于出口型企业，可享受10年免税，同时可以零关税进口企业所需物资。司法部门可将特区视作“国外”来对待。自2005年以来，由于严格落实各种改革措施，印度出现了“投资繁荣”景象。通常印度每年获得的国外直接投资约40亿至60亿美元，而2005年下半年签约的投资金额就达到190亿美元。

　　印度吸引投资的优势主要在于“软环境”方面：

　　金融系统运行比较健全。印度的金融机构主要掌握在私人手中，放贷遵循市场规律，商业银行不良贷款率仅为10.8%；股票市场比较成熟，成为印度企业筹集资金的重要场所。

　　私人资本运作经验丰富。印度实行经济改革后，一大批从事信息技术产业、制药工业、食品加工业、纺织服装业、水泥建筑业和旅馆旅游业的私营企业或私人财团迅速发展壮大，并很快进入全球化经营；印度现代企业制度比较完善，企业的管理水平较高。

　　国际型技术人才众多。英语为印度官方语言之一，科研人员能够较顺利地获得世界科技发展的最新信息，并以此为基础捕捉自己所需的重要信息。此外，印度大学比较重视创新教育，学生创新能力较强，每年毕业的工程师数量已达60万人。

　　法律体系比较健全。作为英国的殖民地，印度承继了其英美法系的法律体系框架，法律体系的融贯是印度逐渐被西方经济界视为“吸引力正在上升的投资目的地”的重要原因之一。

　　马来西亚：欢迎投资高科技

　　目前，新加坡、日本和美国是马来西亚的主要投资国，这三国的投资额占了马来西亚外资总额的3/4。马来西亚政府欢迎外商投资于制造业，尤其是高科技产业，并且正积极吸引外资投资于多媒体和信息技术领域。不过，在服务业、农业和建筑业等领域，并不积极吸引外资，且石油和天然气工业仍然严格限制外资进入。马来西亚政府对经济贸易事务采取公开透明管理，在税收方面，对内资企业和外资企业基本同样对待(公司税税率是30%，石油加工业税率是40%)。

　　根据马来西亚的政策和法规，以企业产品出口量占总产量的比例为衡量标准。若该比例在80%以上，则对企业所有权结构不作任何要求；比例在50%到80%之间，则外资可控股51%以上，某些情况下，外资控股可达到79%；比例在20%到50%之间，外资可持股30%至51%；比例不到20%，则外资最多可持股30%。此外，凡涉及矿产品开采加工的项目，外资可持股至100%。决定所有权比例时，需要考虑投资级别，项目技术和风险因素，马来西亚本国是否有该矿产品勘探、开采、加工等方面的专家，项目一体化的程度、附加值的水平等因素。

　　启示篇

　　结合我国国情及现阶段实际工作，我们总结了发展中国家国企改革与国资监管的几点共性问题，并据此归纳了以下启示和建议，以供参考。

　　1.充分认识国有企业改革的长期性、艰巨性、渐进性。印度和马来西亚作为发展中国家，两国国有企业私有化改革都经历了漫长的过程，用了几十年的时间。中国作为世界上最大的发展中国家，国有资产规模庞大，国有经济比重居高，国有企业数量众多，且长期在计划经济体制下运行，企业冗员多，社会负担重。中国实施国有企业改革，必须针对我国实际国情，对症用药，采取相应措施解决国有企业的历史包袱。因此，在国有企业改革中，既要把股份制改革作为实现公有制为主体的一种主要形式，也要注意循序渐进，稳步推进；要充分认识股份制改革是一个长期的过程，遇到问题或困惑也是必然的；要坚持改革分类分步进行，不能一蹴而就，更不可毕其功于一役。

　　2.正确理解国有经济布局与结构调整。印度、马来西亚两国作为发展中国家，均将关键领域的“命脉企业”集中到中央(联邦)政府层面监管，特别是马来西亚推行政府持有黄金股、国有企业交叉混合持股、政府对一些特殊领域保持控股地位等做法，值得我们在国有经济调整中研究和借鉴。同为发展中国家，我国国有经济比重高达40%以上，而且分布过宽，战线过长，因此，通过企业改制、并购重组、产权转让等方式调整国有经济的布局和结构势在必行。我们认为，在推进国有经济战略性调整工作中，调整的原则、方向、领域和重点尤其重要。国有经济不应也不能全“退”，对关键领域和“命脉企业”必须保持国有经济的控制力、影响力、带动力。同时，在中央与地方的分工监管上，需要研究分类监管问题，将关键领域和“命脉企业”的监管集中到中央层面上来。

　　3.完善董事会运行机制，强化董事会运作效率。董事会是公司法人治理结构的核心，公司董事会构成质量的高低，直接影响公司运营的好坏和效益的优劣，也关系股东利益的最终实现。因此，强化国有公司(企业)董事会构建的制衡机制，是保证董事会合理高效运作、正确科学决策不可或缺的前提和基础。可从以下三方面入手，架构起权责明晰、内外并举、有效制衡的董事机制：①选任机制。应制定出严格的董事选任标准，“宁可虚位以待人,不可以人而滥位”。另外，在选任董事之时，还应考虑董事会整体结构合理性的实现，保障董事会决策的科学性与合理性。②约束机制。应构建起有效的约束机制，以增强董事自我约束的能力。可与董事签订委托合同或契约，以法定形式明晰其权利、义务和责任，亦可考虑建立董事定期报告制度，以求代理人与委托人之间信息对称、沟通及时。③激励机制。应建立以国资委为主体的董事激励机制，这是提高董事会运作效率的强心剂。

　　4.实施“走出去”战略方针，积极开拓东南亚市场。结合“走出去”的战略方针，中央企业应在了解和掌握印、马两国投资环境的基础上，积极开拓东南亚市场。就印度而言，其吸引投资的优势主要在于“软环境”，如：金融系统运行比较健全；私人资本运作经验丰富；国际型技术人才众多；法律体系比较健全。虽然，印度意欲赶超中国的愿望显而易见，但土地问题、种姓制度、教派冲突等仍是印度经济发展的瓶颈；同时，贫富差距大、基础设施落后等问题使各国企业对在印度投资仍持较为谨慎的态度，这一事实也是不容忽视的。就马来西亚而言，根据中马两国政府签署的《中国东盟全面经济合作框架协议》，到2010年将形成中国-东盟自由贸易区，这将为中央企业“走出去”提供更为便利的条件。同时，该国不仅拥有丰富的天然资源和巨大的转口市场，且从中马两国友好关系、两国地缘优势和经济互补性等方面来看，马来西亚极有条件成为中央企业在亚洲实施“走出去”战略的首选之地。

　　中央企业可与印、马两国在石油开采、棕油生产、铁路建设、旅游、工程承包等方面，进一步加强合作，实施“走出去”战略，积极拓展东南亚市场。同时，利用印、马两国有利的地理位置，设立地区总部、营运中心或商品分销中心，利用两国同属英联邦国家，且与伊斯兰教国家关系良好等有利条件，在两国设立加工贸易基地，以此为跳板，开拓更广阔的国际市场，最终实现培育具有国际竞争力的跨国集团公司这一目标。

　　5.充分借助利用国际资源，推动国有企业的改制重组。我国的国有企业，尤其是中央企业资产规模庞大，推动国有经济布局与结构的调整，以及进行国有企业股份制改革等，仅仅依靠国内资源是很难实现的。现阶段，世界各国相关机构及企业开拓在华业务的愿望都极为强烈，可考虑借助国际资源(如跨国公司等)，充分利用其在资金、技术、管理、市场等多方面的优势，吸纳并融入我国国有企业改革、改制、重组之中，引进国外资本、管理和技术，完善企业经营和运行机制，将对加快中央企业改革和发展的步伐，具有十分重要的现实意义。

　　(作者单位为国务院国资委研究中心企业部。此次国务院国资委研究中心考察团成员包括：王忠明［国资委研究中心主任，考察团团长］、杜天佳、党晓龙、陶平生、周华堂、王培、刘森、王兴智、王建茹、陈显才等)