农村金融的困境与发展对策

　　张 宁 刘 刚

　　改革开放以来，中国的城市和农村的经济建设都取得了长足发展，然而城乡差距和二元经济体系却越来越成为经济发展的一道“藩篱”。毋庸置疑，农村经济的发展离不开农村金融的支持。从某种程度上说，什么样的农村金融就会有什么样的农村经济，两者唇齿相依。当前，农村经济亟待解决的一个重要方面就是如何走出农村金融困境。

　　农村金融现状

　　1979年，我国农业银行恢复，在近30年的金融改革里，农村基本上形成了以商业银行、政策性银行和信用合作社为主体的正规金融体系，其中农村信用合作社最为普遍。但是与此同时，民间借贷却悄然萌发，形成了一套在法律约束之外的非正规金融系统，与正规金融体系并存。非正规金融游离于国家监管体系之外，具有一些灰色性质，其发展规模与领域有很大的局限性。近年来，正规金融机构由于受到商业利润最大化原则的约束，并且中国在加入WTO后金融安全意识加强，以及新巴塞尔协议对于金融机构坏账率的约束，使得他们越发不倾向于在农村地区提供小额贷款和开展业务。

　　正规金融

　　在我国农村的金融体系中，正规金融包括四大国有商业银行、农业发展银行、农村信用合作社、农村商业银行和

邮政储蓄。其主要特点就是除邮政储蓄受到国家邮政局的监管外，其他的金融组织都受到国家金融当局的监管。但是，我国农业资金运作具有高风险、回报低、周期长、单笔业务额度小等特点，而这与商业银行所追求的资产盈利性、安全性、流动性相悖。1999年以来四大国有商业银行从农村逐步撤出，基本取消了县一级分支机构和放款权，截止到2003年撤消了31000多个县级以下营业网点。

　　中国农业银行重建于1979年，其初衷是为了支持农业生产和农产品销售，既经营商业性业务，又经营政策性业务。1994年，中国农业发展银行建立，农业银行原来经营的一部分政策性业务改由中国农业发展银行承担。中国农业银行在政策性业务剥离出去的情况下，也日益以追求利润为核心，同样急剧地撤销分支机构，县级分支机构出现“储蓄所”化倾向。与中国农业银行机构收缩相对应的是其农业贷款余额的急剧下降，从1999年最高时的9127.28亿元降到2005年的4508.78亿元，与此同时，中国农业银行的各项贷款余额却从1999年的15550.61亿元增加到2005年的27405.80亿元，中国农业银行经营业务已基本商业化和非农化(中国金融年鉴，2000-2006)。

　　中国农业发展银行是1994年成立的政策性银行，它是农村金融体制改革中为实现农村政策性金融与商业性相分离的重大措施而设立的。农发行的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代

理财政性支农资金的拨付，并不直接涉及农户。而现行的实际情况是，农发行的业务仅限于支持粮棉的流通，而其他农业基础设施建设和农业经济活动并不能得到充分支持。截止到2006年，中国农业发展银行贷款余额为8844亿元，相对于农村经济发展需要而言不仅总量太过有限，而且增长缓慢。

　　农村信用社是当前农村金融机构的核心力量，在农村拥有最多的分支机构，并且唯一与农户具有直接业务往来。中国农业银行不断收缩其在农村金融业务，农村信用社逐渐形成了在农村金融市场的垄断地位。同国有商业银行相同，在追求利润和加强风险控制的强烈要求下，农村信用社的贷款也存在向城市及大型乡镇企业流动的趋势。截止到2005年底，农村信用合作社各项存款余额达到32626亿元,各项贷款余额22008亿元，存贷差额达到10618亿元。在22008亿元的贷款余额中，农业贷款为10071亿元，仅占各项贷款余额的46%，其中农户贷款7983亿元，占农业贷款的79%(中国金融年鉴，2006)。作为主要面向农村经济组织和广大农户的正规金融组织,其经营业务“非农化”倾向相当明显。

　　农村商业银行属于股份制银行，还处于起步阶段，均由原来的农村信用合作社改造而成，对农村经济发展基本没有影响。而农村邮政储蓄机构原来只吸收储蓄，只到今年才正式成立

邮政储蓄银行，开展存贷业务。

　　据全国农村固定观察点系统调查资料显示，2003年的20842个样本户中，农户贷款总额为2947.92万元，其中银行、信用社贷款为769.16万元，仅占26.09%。由于正规金融供给不足，当前农村经济发展面临经济滞后和金融抑制相互交织的双重困境，部分地区甚至陷入了“经济发展落后――金融生态环境恶化――金融机构撤离――信贷资金外流――经济发展更加落后”的恶性循环。更为严重的是，这有限的正规金融资源大多被富裕和拥有较高社会资本的农户所运用。农行、信用社等正规金融机构的贷款只能达到20%-25%的农户，因此更多的农户不得不依赖于非正规金融。

　　非正规金融活动

　　当前，对农村非正规金融的称呼不一，从所有权、金融监管、资金融通、生命力和危害性等不同角度，分别被称为农村民营金融组织、农村非正规金融、农村非银行金融、草根金融及地下金融等名称。其主要内涵是指农村中非法定的金融机构所提供的间接融资以及农户之间或农户与农村企业主之间的直接融资。其主要组织形式包括自由借贷、银背、私人钱庄、台会、典当业信用、民间贴现及其他民间借贷组织，如金融服务公司、财务服务公司、股份基金会以及20世纪90年代大量存在的农村合作基金会(现已被清理关闭)。在农村金融改革初期，管理当局默许甚至支持各种非正规金融的组织形式。但到上世纪90年代中期后，受亚洲金融危机以及WTO和新巴塞尔协议客观要求的影响，政府加大对金融机构的管理力度，正规金融机构实行全面的商业化改革，而非正规金融机构成为了被严格限制或取缔的对象。1999年农村合作基金会关闭，经济服务部、金融服务部等准信用合作组织基本被取消。但这并没有压制住非正规金融机构的发展，反而逐渐成为农户获得贷款的主要渠道。

　　从1986年开始，农村非正规金融规模已经超过了正规金融规模，而且每年以19%的速度增长。农业部农村经济研究中心农村定点观察站的数据显示，2003年，全国农户户均借款来源中，来自银行及信用社的贷款只占26% ,而来自私人的贷款则占71%。从地区结构看，东部地区农户资金来源中有81%来自民间金融，中部地区和西部地区的这一比例则分别为76%和60%。有专家估算2002年农村非正规金融规模为2001亿元―2750亿元。据新华社报道，一项由中国专家首次采用定量方法对地下金融现象进行的调查课题结果显示，中国农户只有不到50%的借贷是来自银行、信用社等正规金融机构，从非正规金融机构途径获得的借贷占农户借贷规模的比重超过了55% 。

　　上述诸多的统计数据充分说明，尽管农户有着较强的融资需求，但农户从正规金融机构所获得的贷款远远不能满足自身的需要，非正规金融融资已经取代正规金融成为农村的最主要融资方式。

　　农村金融困境的症结

　　宏观症结：货币创造职能的缺失

　　虽然非正规金融在我国农村的产生有一定的历史原因和现实意义，但是我们不能不看到，在现代信用货币的金融体系下，农村非正规金融的货币创造职能的缺失。因为非正规金融没有现代意义上银行结算的性质，银行的货币创造职能便无从谈起。没有了银行的货币创造，货币供给的效率就大为降低，农村中的金融压抑现象就不能得到有效改善，农村经济的发展进程就会受到影响。

　　根据货币银行学理论，在现代银行的部分准备金制度下，银行系统能够通过货币乘数放大基础货币，增加货币供应量。而非正规金融通常直接利用基础货币进行资金融通，货币创造过程并不存在。举例来说，如果银行的准备金率为10%，则货币乘数为10，因而通过银行体系的货币创造能使货币供应量放大为基础货币的10倍。相比之下，货币供给效率的高下一目了然。

　　另一方面，即使农民的存款进入了正规金融领域，如农业银行或信用社等部门，也会随着这些正规金融机构将贷款向城市转移而与农村经济无缘。事实上，大量的农村资金正是通过商业银行和农村信用社流入城市。这些资金在货币乘数的作用下，本是可以留在农村地区支持三农建设的巨额资金。

　　农村金融体系的资金外流和货币创造效率的低下，表现为宏观上的资金供给不足和农村资金的短缺。没有足够的基础货币以及有效率的货币供给体系，农村金融压抑的状况就不会得到根本的改善。

　　微观症结：市场竞争环境的缺失

　　市场经济的优越性体现在尊重市场供求双方的意愿，供求双方有缔结交易契约的自由，不应有非市场性因素对交易的干预。无论是价格管制抑或市场垄断，都无助于社会整体福利的增进和改善。当前，农村金融市场竞争环境的缺失主要体现在政府对抵押担保的限制、利率限制和垄断这三个方面。

　　首先，由于我国农村缺乏抵押物品和信用担保体系，而无法与正规金融相对接。由于金融机构对风险控制的要求，对于个人或者企业的贷款需求，一般要求相应的抵押物或者担保。在市场经济条件下，抵押担保机制是贷款等金融交易的必要前提条件之一。然而在农村，由于法律制度的障碍，几无可抵押担保之物。例如，农村住房被视为居民住房，没有房产证，不能作为抵押物。同样，我国《物权法》第二百零六条规定：“下列财产不得抵押：……(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有权的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；……”。住房和宅基地作为农村地区潜在的合适的抵押对象，却受法律制度的约束，不能扮演农村与正规金融之间的桥梁，使正规金融的主要贷款方式――抵押贷款不能有效发挥作用。

　　其次，金融管理机构对于金融机构的借贷利率有比较严格的限制政策。在法定利率的基础上，农村信用社贷款利率最高可上浮40%，下浮10%。这种长期的利率管制政策，甚至导致了上世纪90年代中期前物价上涨的影响下的实际负利率状态。农村金融市场在缺乏抵押担保机制或者抵押担保品不足的条件下，必然导致相对城市的贷款风险增加。为了有效地克服风险，银行必然要付出相应的搜寻成本和信息成本，这便要求更高的贷款利率以弥补银行成本的付出，同时也与银行承担相应的风险相适应。但是严格的利率管制使得银行贷款利率远低于市场均衡利率，造成农村信贷萎缩和资金外流。

　　第三，农信社在农村金融市场具有垄断地位。由于市场环境的缺失和农信社的政策优势，商业银行纷纷从农村市场退出，逐渐形成了农信社一家独大的垄断局面。以广东为例，2004年末农信社在县域贷款市场所占的份额为51.2%。68个县市中，有51个县市农信社贷款市场份额超过50%，22个县市农信社市场份额超过70%。可见县域市场的金融集中度高，呈现寡头垄断的格局。

　　政府对于抵押担保以及利率的限制，使农村金融市场难以真正发育和壮大。而在政策扶持下的农信社对正规金融市场的垄断，也导致了竞争的缺乏和农村金融市场的无效率。

　　农村金融困境的解决之策

　　综合以上分析，我国农村金融市场的发展和完善要从宏观和微观两个层面入手。在宏观上，货币创造职能的缺失要求发挥正规金融机构的主导作用，而微观市场环境的缺失则需要政府尊重市场经济规律，完善金融法规，创造市场竞争的制度环境。

　　第一，以正规金融为主导，发挥货币创造功能，提高货币供给效率

　　正规金融是解决农村金融压抑，实现货币供给效率的必然要求。因此要通过政府相应的引导作用，推进农村正规金融机构的发展。国有商业银行、农村信用社、政策性银行以及当前农村中大量存在的非正规金融机构，都可以被视为农村金融体系的主要部分。具有现代银行货币创造职能的正规金融，应该成为农村金融的主导力量。

　　同时要积极建立资金回流机制，主要是引导县域金融机构资金回流农村。我国应借鉴国际经验，制定社区再投资法，强制规定县域金融机构必须吸收本县内的一定比例的存款，用于在当地发放贷款，这包括全国性金融机构的县支行和农信社。

　　第二，放宽抵押担保限制，对接正规金融

　　改革现行法规，允许农村的房产及土地承包经营权为抵押担保物，以便和正规金融顺利对接。一要改革农村现行住房管理制度, 对农户住宅发放房产证, 允许农民以房产证进行抵押贷款。二要完善土地金融制度, 允许农民以依法取得的土地承包经营权作抵押获得贷款, 并在土地管理部门登记备案。在许多国家，上述方案已经付诸实践,并取得了良好效果，值得我们借鉴。

　　美国经济学家休·T·帕特里克曾对发展中国家的金融发展策略有过深入地研究，提出了“需求追随型”和“供给领先型”金融服务模式。他认为，在经济发展的早期阶段，应该实行“供给领先型”金融模式，即金融发展领先于经济发展，以金融促进经济发展。相反，当经济发展到一定阶段，实行“需求追随型”模式则更合理。目前，中国的大部分农村地区都处在经济发展的初期阶段，遵循“供给领先型”理论，就是要首先发展金融，以金融促进经济的发展，而不是等经济条件成熟了，才发展金融。而优先发展金融的必然要求是废除不合理的法律规定，允许农户住宅和土地承包经营权等作为抵押物，为抵押担保贷款等金融交易创造必要前提条件。

　　第三，借鉴非正规金融经验，放宽利率约束

　　1973年,美国经济学家麦金农曾提出了“金融抑制”论。他认为，发展中国家普遍存在着严重的“金融抑制”政策。尤其是政府对利率的管制，造成利率机制的扭曲，导致了金融市场配置的效率低下和经济福利的损失。其后果是金融发展停滞不前, 最终阻碍了实体经济的增长。事实证明，农村非正规金融由于受到较少的政府管制，其利率水平反而更接近市场均衡利率水平，与正规金融相比更具活力和竞争优势。当前农村金融市场中正规金融机构的金融服务供给越来越少，农民的信贷需求主要依赖非正规金融。因此我们可以借鉴其相对成功的经验，进一步放开农信社和商业银行的农村的利率限制。资金供求双方根据法定利率为基准，实行风险和交易费用加成定价方法。由于每笔借款的主体、用途、缓急程度和时间长度所承担的风险和收益差别不同，因此可设定不同的贷款利率。充分发挥利率的资金配置作用，保证正规金融与非正规金融平等的竞争环境。同时取消农信社相对于其他商业银行相对优越的利率政策，对所有金融机构采取一视同仁的态度，构建正规金融机构之间平等的竞争环境。

　　第四，放松对非正规金融的管制，完善市场竞争环境

　　在放宽了利率限制的条件下，农村获得贷款的利率由于其更高的风险和交易费用必然高于城市。这难免会产生高利贷的担忧，而市场竞争是减少高利贷的最佳途径。这种市场竞争不但包括多种不同形式的正规金融及同一形式内不同正规金融机构之间的竞争，更包括了正规金融与非正规金融之间的竞争。国有商业银行的分支机构、中小银行、农信社、互助会、民间借贷等多种融资形式并存，能有效地增加金融供给，从而降低利率。这要求将一些现有法律不允许、地下的借贷行为合法化，同时鼓励民间的金融创新行为。这符合我国经济改革帕累托改进的渐进演化逻辑，是农村金融市场传统体制之外的“增量改革”。

　　在这个方面，政府正在进行多方面的努力。从2004年起连续几个中央一号文件，都明确要求开放农村金融市场，鼓励制度创新，促进竞争环境的建立。尤其是在小额信贷市场领域，鼓励民营资本或非正规金融机构的进入，以完善金融市场的供给。

　　此外，还可以建立正规金融和非正规金融之间资金的联结。发挥正规金融资金充裕、规模经营的成本优势，和非正规金融的信息优势，建立正规金融和非正规金融的联结。通过正规金融将低价的信贷资金提供给非正规金融，即贷款给非正规金融组织，增加非正规金融的资金供给，可以改善广大农户和农村中小企业面临的贷款条件，提高农村金融需求的满足度。

　　(作者单位：南开大学经济学院经济研究所/国家发展和改革委员会价格监测中心)