银行业的对外开放与监管

　　银行业的对外开放与监管

　　——以新加坡为例

　　-　易 华 刘俊华

　　自1999年5月新加坡金融管理局宣布实施银行业五年开放项目，到2003年5月开放项目基本完成，新加坡的金融监管实现了脱胎换骨式转型。新加坡走过的路，对同样处于金融转型和面临对外开放新形势的中国来说，有一定的借鉴意义。

　　对外开放历程

　　因为曾经是殖民地，新加坡银行业长期由外资银行占主导地位，本地银行规模小、地位低。1970年后，新加坡金管局有意识地采取了保护性政策，尤其在零售银行领域，为本地银行发展争取时间。金管局对银行实行分级牌照管理，分为全面银行和离岸银行两类。新加坡本土银行均为全面银行，能够经营所有

商业银行业务，而外资全面银行无论其子行、分行在营业网点(包括分支机构和户外柜员机)的扩张上均受到限制。外资离岸银行以经营外币为主，所受限制更多。1971年，又增加限制银行牌照，主要是限制外资银行吸收本地居民零售存款和开设分支机构，分级牌照至此演变为“全面-限制-离岸”三级牌照；同时出台外资投资入股本地银行不得超过20%的限制政策，1990年将股权限制比例调整为40%，且要求本地银行将此规定载入公司章程。

　　新加坡本地银行在政府的保护下逐步成长。但是，金管局清楚地意识到，和国际大型银行相比，新加坡银行无论在规模、技术、产品和服务上都存在较大差距，而全球化和IT技术的发展，使银行业的发展和竞争格局大为改变。政府若不主动选择开放，银行业的现状将难以为继。基于此，新加坡金管局于1999年5月宣布实施五年开放项目，选择了目标明确、谋划缜密、循序渐进的主动对外开放战略。

　　清晰的理念和明确的目标是新加坡银行业对外开放的特点，这些理念和目标在开放之初即已明确，并公之于众，主导了整个开放历程。理念之一，是本国银行与本国经济发展的长期利益一致，是本国金融体系的基石，因此必须确保本国银行占据相当的市场份额。出于货币政策考虑，尤其希望本国银行在本地存款和支付体系方面占据主要市场份额，不希望外资银行过多吸收本地存款。理念之二，是政府必须确保开放能够加强本国银行的市场竞争力。开放带来的竞争不能自发地解决所有问题，政府需要前瞻性地管理竞争，采取措施帮助本国银行迎接开放挑战、不断发展壮大。金管局强调，新加坡本国银行是在政府有意识的扶持和保护下逐步发展起来的，如果开放削弱了本国银行的竞争力和市场地位，开放就是失败的。从开放的目标看，一是打造强大的新加坡银行体系和本土银行；二是夯实新加坡作为区域性金融中心的地位。

　　新加坡银行业五年开放项目包括三个重要组成部分：三年内逐步执行一揽子开放方案、改进本地银行的公司治理、取消40%的外资投资入股限制。三项内容相互联系、共同作用，达到开放目的，反映的是新加坡政府缜密的开放谋划。其中，“三年内逐步执行一揽子开放方案”是项目主体，主要是逐步增加不同牌照类型的外资银行数量，进一步放宽各牌照下外资银行的业务经营权，但始终没有消除对外资银行零售网点扩张的限制。“改进本地银行的公司治理”是在对外开放的同时对内采取的应对措施，金管局认为，加强本土银行竞争力的关键在于良好的公司治理和一流的人才，并随后出台了公司治理监管规定。在“改进本地银行的公司治理”的前提下，取消外资投资本土银行的股权限制。过去这种限制主要是出于国家利益考虑，但公司治理监管规定出台后，金管局认为40%的股权限制已没有必要。因为公司治理监管规定要求本地银行董事会的主要成员必须是新加坡公民或永久居民，且必须设立提名委员会，负责银行高管和关键职位的人选决定。金管局认为，这些措施能够确保银行控制者在决策时充分考虑国家利益。值得强调的是，在取消上述限制的同时，金管局加强了对本地银行累计重大持股的审批规定，在现有的5%和20%的股权审批门槛以外，增加了12%的股权审批门槛。尽管取消了刚性的股权限制措施，但金管局对股权开放仍持审慎态度。批准与否，主要依个案而定，金管局有较大的政策裁量权。其中，是否与国家利益一致是重要审批标准。

　　开放取得了预期效果。新加坡已发展成为区域性金融中心和全球外汇交易中心。金融业占GDP的比重从20世纪70年代的5%上升到2005年的11.3%左右，银行资产从1974年的360亿新元增加到2005年的1.4万亿新元，日外汇交易量从1974 年的8亿新元大幅提高到2005年的2820亿新元，使新加坡跃身为全球第四大外汇交易中心。即便从亚太地区发展普遍较为薄弱的债券市场看，新加坡的债券发行量在过去5年也增长了3倍，发行机构不断多元化和国际化，外国机构发行的债券已达到20%的市场份额。截至2007年5月，新加坡共有105家外资银行，其中全面银行24家，批发银行37家，离岸银行44家。

　　对外开放中的风险防范和安全保障

　　在推进一系列开放措施的同时，新加坡金管局把提升自身监管能力和本国银行竞争力作为防范风险和保障金融安全的两个重要着力点，使开放能够“为我所用”。

　　提升监管能力

　　监管理念的嬗变。新加坡金管局素以监管严格著称，甚至被认为过分严格而有碍商业机构的发展。经历1987年和1997年金融危机之后，金管局意识到应该调整监管与发展的关系，以适应急速变化的全球金融开放格局。为此，新加坡政府于 1998年前后启动了金融体制改革，旨在改变新加坡偏于保守的监管理念。金管局确立了如下新的监管理念：“风险为本、注重披露、与所有利益相关者同心协力、亲商”。具体地说，就是强调监管者与被监管者之间的互动和交流，强调被监管者自身的公司治理、风险管理与内部控制，赋予被监管者业务创新与自由发展空间，通过加强信息披露，引进市场监督力量，构造三位一体(业者、监管者与市场)的监管制度。在新的监管理念指导下，新加坡金融市场逐渐从强调管制演变为披露为本和鼓励创新。

　　构建特色风险评估体系。在监管的技术手段上，随着风险监管在国际监管界主流地位的确立，金管局也适时建立并完善了具有新加坡特色的风险评估体系，包括统一风险评估和冲击力评估两大核心内容。这一体系的特色体现在：适用于金管局监管的所有金融机构，包括银行、证券和保险公司；对被监管机构在主要业务层面、整个机构层面和对金融体系及整个经济实体的冲击力层面进行全面评估。风险评估体系在监管资源配置和监管手段运用方面发挥了重要作用。

　　提升本国银行竞争力

　　增加对本国银行监管的灵活性。在开放过程中，为保持本国银行的竞争力，金管局决定在不违反审慎原则的前提下，赋予本国银行更大的经营灵活性。例如，允许和鼓励本地银行成立金融控股公司，以应对金融业务综合化、国际化和多元化的发展趋势。此外，修改了资本充足率监管规定，从2007年3月1日起，新加坡本地注册银行的核心资本充足率要求从7%降低到6%。

　　鼓励本国银行并购。新加坡国内银行的并购整合实际上一直在进行中，但在更为开放的环境下，进一步整合成为政府急迫的选择。新加坡目前有三家规模较大的银行，分别是星展、大华和华侨银行。金管局认为，新加坡是个小国家，不大可能容纳两家以上的大银行。为此，金管局明确表示希望能够促成国内银行的进一步合并，最终形成两家大银行的格局。尽管不会用行政手段干预并购，但金管局无疑会鼓励和促成其认为有利的并购。事实上，星展银行和邮政储蓄银行的合并就是金管局大力促成的。

　　外资银行监管的审慎考虑和差别体现

　　出于国家利益和审慎考虑，新加坡对外资银行的监管实行了必要的差别化对待。

　　确保外资银行在本地存款和支付体系方面的市场份额不超过50%

　　本国银行的长期利益与本国的经济发展是相一致的，而逐利而动的外资银行，包括在本地注册的外资子行并非如此。尤其在发生危机的情况下，国内银行更有可能充当金融体系的稳定器。因此，在进一步开放的环境中，新加坡希望维持本国银行在国内存款和支付体系方面的主要市场份额。对所有外资银行包括在境内注册的子行营业网点的扩张都有程度不同的限制，以制约其取得过高的零售业务市场份额，并确定了外资银行存款份额不超过50%的控制目标。金管局已经将这一指标纳入监测范围，必要时随时调整开放范围和速度。

　　母行/母国情况是外资银行(包括分行和子行)监管的重要考虑因素

　　外资银行分行或子行均为大型国际金融集团的组成部分，是其全球战略在东道国的体现，二者之间存在天然的风险传导机制。从全球并表角度而言，外资子行最终的母国监管机构为其母行所在地的监管当局。由于新资本协议下对母国监管当局全球并表监管职责安排的进一步加强，监管时需要充分考虑母国/东道国关系。为此，规定外资子行董事会成员要求至少三分之一为新加坡公民或永久居民，如果其母行已设立提名或薪酬委员会，在书面知会金管局后，子行可不再设立。此外，风险评级、监管指标均充分反映了对母行支持度评估的考虑。

　　金融信息安全方面的审慎考虑

　　对很多国际活跃银行来说，其经营决策权、管理信息系统等一些重要功能可能外包给海外机构，给国家和客户的金融信息安全带来一定隐患。为此，金管局于2004 年10月发布《外包监管指引》(2005年7月更新)，对银行将业务外包给境外服务商做出了特别规定。首先，银行必须确保能够很好地保护客户信息；其次，如果外包协议中涉及向服务商透露客户信息，银行须事先知会金管局。如果境外服务商也属于受监管的金融机构，监管该服务商的境外机构需要向金管局出具书面确认函，明确允许金管局和其委派的独立审计机构获得外包服务商储存、处理的任何有关银行的文件、交易信息等资料；银行和银行委派的审计机构能够对服务商的控制环境进行现场检查，并将检查结果告知金管局；境外监管机构只有在履行监管职责时，才可以从外包服务商处获得关于银行的信息，且需通知金管局；法律禁止境外监管机构将银行信息透露给任何其他第三方，或者法律赋予其保护银行信息机密的权力。

　　流动性监管要求及危机情况下的监管措施

　　无论外资子行或分行，与母行都存在天然的利益联系和进行资产转移的便利渠道。因此，除日常流动性监管外，危机情况下由于母国和东道国之间可能存在的利益冲突，尤其需要确保能够控制境内子行或分行的资产负债。为此，金管局规定了外资子行或分行的合格资产最低水平要求、流动性最低水平要求；限制其业务范围，如限制零售存款或同业拆借等；限制利润转移或分发回母行；更紧密的监管活动与信息呈报。

　　对我国的启示

　　新加坡的银行业开放，是建立在全盘考虑、精心谋划、目标明确的基础上，以可控、渐进的方式逐步实行的，取得了预期效果。尽管不同国家有不同的开放路径、目标和政策的选择，但无论如何选择，都需要对开放的一些原点问题做出自己的回答。而新加坡的成功，在于较好地回答了与开放有关的、至关重要的几个基本问题：一是需要什么样的外资银行；二是如何保障对外开放中的国家利益、金融稳定和金融安全；三是如何看待和妥善处理外资的特殊性。新加坡的做法，给我们以下几点启示：

　　制定兼具计划性、透明度和政策弹性的总体开放规划

　　新加坡开放之初即对外宣布了明确的时间表，确定了总体开放项目内容，并对阶段性的开放成果进行公开披露，给市场以明确预期和信心。由于开放对国内银行和金融体系的影响需要一定时间才能充分体现，短期内很难准确预测，因此，新加坡特别注意分阶段实施其五年开放项目，且每一阶段的措施，都是建立在对前一阶段开放效应进行评估的基础上，预留了充分的政策调整空间，必要时可随时调整开放速度和力度。此外，放松管制的同时，注意增加监管当局的政策裁量权，根据情况灵活做出监管决定。

　　协调好国家利益、国民待遇和外资特殊性关系

　　外资的特殊性注定其在某些方面必定与国家利益产生冲突。因此，几乎所有国家都在审慎监管、国家利益等名义下，对外资子行和本国银行实行了不同程度的区别对待。新加坡对外资银行的政策充分体现了对国家利益、国民待遇和外资特殊性的综合考虑和平衡。一方面，除了在零售银行领域，外资全面银行的业务范围和国内银行几乎一致。另一方面，新加坡从未把外资子行完全等同于本国银行。这体现在：第一，其《银行法》关于外资银行的定义，既包括外国银行分行，也包括本地注册的外资子行。本地银行仅指本国银行。第二，外资子行在零售业务领域从未取得和本国银行一样的待遇。具体处理为：总体准入原则上，除审慎标准外，愿意在新加坡投入资源长期发展，能够为新加坡金融市场发展做出贡献是必要条件；零售业务的开放并非实行完全的内外平等，强调只对确实愿意在新加坡长期发展的外资银行开放，同时严密监控外资零售存款市场份额，把握好零售业开放的度；股权开放后，做出了相应的制度安排，防止外资银行对本国银行的控制。

　　我国在下一步制定对外资银行政策时，要关注以下几点：第一，关注外资银行在华整体发展战略、母行支持度和在华投入资源。应鼓励和优先考虑在华长期发展战略明确、母行支持度高、投入资源充分的外资银行进行业务扩张。第二，关注与本地居民利益息息相关的零售业务领域，确保能够有效保护本地存款人利益。第三，关注外资银行自设机构和投资入股中资银行带来的利益冲突。

　　本国银行资质和监管能力是保障金融稳定和金融安全的关键

　　只有本国银行强身健体，能够迎接开放挑战，才可能实现真正意义上的金融安全和金融稳定。而且，只有本国银行具有一定的技术接受能力，才会产生技术溢出效应。正因为如此，新加坡在对外开放的同时，“眼睛同时向内”，使促进本国银行竞争力的提高成为整体开放项目中的内在组成部分。同时，灵活、合理、严格的监管是对外开放中金融稳定和金融安全的有力保障。新加坡政府在启动五年开放项目之前，就未雨绸缪地开始监管能力建设，成功完成了监管转型，成为确保开放取得成效的重要因素之一。

　　明确开放过程中国内金融市场的发展定位

　　开放的过程也是一个国内金融市场逐步全球化，市场深度和广度不断拓展的过程。对此，新加坡明确将发展和巩固金融中心作为开放目标之一，并对新加坡金融市场发展的定位和起步进行了大量论证，对发展各个市场的可行性进行了逐一研究，确立了以外汇交易、资产管理和私人银行业务为中心的市场发展战略，鼓励外资进入这些领域。 -

　　作者单位：中国

银监会监管三部；中信银行资金资本部