我国社会事业筹资机制缺陷

　　◎ 刘立峰 王元京

　　长期以来，我国社会事业和公共服务方面的资金投入显得明显不足，与其他部门相比，特别是与国民经济的支柱行业相比，筹资能力与水平的差距非常明显，与其他国家社会事业筹资情况相比，差距也十分明显。社会事业的支出或筹资能力与其自身的发展不相适应，历史欠账很多，社会事业大大滞后于经济发展，导致了看病难、治病贵、穷人家的孩子上不起学等诸多问题。这说明我们从战略、政策和机制的层面片面追求GDP增长，对社会事业发展缺少足够的重视。

　　社会事业主要指人们从事的科(技)、教(育)、文(化)、广(播)卫(生)、体(育)等各种社会活动。在体制转轨时期，如何建立积极、稳定、有效的资金筹集和保障机制，是社会事业发展面临的一个重要课题。 　

　　在国民经济快速增长以及国民储蓄高位运行的情况下，我国社会事业发展却远远落后于社会进步和发展的需要，社会事业在城乡、地区之间存在着比较严重的不均等，社会事业部门的资金需求得不到基本的保证，这与社会事业筹资的机制缺陷有很大关系。 　　

　　一、整体资金动员能力不足 　　

　　改革开放以来，我国社会事业经费总量持续增长。2004年，教育、科技、文化和卫生事业经费总额合计达19863亿元，是1995年的3.8倍，年均增长16%。从近10年的情况看，我国文化事业经费占GDP的比例由0.26%上升为0.61%，教育事业经费占GDP的比例由3.09%上升为4.53%，卫生事业经费占GDP的比例由3.54%上升为4.14%，体育事业经费占GDP的比例由0.17%上升为0.43%，科技事业经费占GDP的比例由1.58%上升为2.71%。尽管上述比例均有所上升，可是上升的幅度有限，且水平不高。文化和体育经费占GDP的比例分别只有0.5%左右，教育、卫生和科技筹资水平提高的幅度也不大。(见表1) 　　

　　从科技事业筹资情况看，2004年，我国人均科技经费仅有41美元，不足美国的8%，仅是韩国的15%。表2是各国研究与试验发展(R&D)经费支出占GDP的比例，近10年以来，我国R&D占比虽然由0.72%上升到1.31%，但是，仍然低于世界可统计国家平均1.6%的总体水平，明显低于美、日等发达国家，也低于韩国、新加坡等新兴工业国家，平均水平还低于俄罗斯等转轨经济国家。2003年，仅美国国家健康研究院(NIH)的科研经费就达到270亿美元，相当于我国全部科研经费的2倍。 　　

　　再看卫生事业筹资情况，1978年，我国卫生事业经费占GDP的比例仅为3%，直到1990年才上升到4%，用了10多年时间；而到1995年，这一比例又下降到了3.5%，2004年，这一比例也只是回升到1990年代初期的水平。2004年，我国卫生支出占GDP的比例比国外低收入国家、中等收入国家和高收入国家分别低0.5个、1.9个和7.1个百分点。(见表3) 　

　　1996～2004年间，在我国城镇投资财务拨款额中，卫生、体育和社会福利资金占全部财务拨款的比例由1.02%下降到0.93%，教育、文化及广播电视资金占比由3.28%上升到3.80%，科学研究资金占比由0.54%上升到0.59%。上述社会事业领域投资资金在全社会资金中的份额或下降，或略有上升。这与交通、通信、水利、电力、钢铁、石化等行业在全社会投资中的比重保持在较高水平或持续上升形成了强烈的反差。 　

　　二、政府的强制性资金保障不足 　　

　　政府资金是社会事业发展的重要保障。但是，长期以来，政府的保障作用发挥得并不好。如表4所示，近10年以来，政府在文化、体育部门的资金相对保障能力几乎没有什么变化，比例分别只提高了0.01和0.02个百分点；卫生和科技部门的财政保障能力略有提高，比例分别只提高了0.14和0.18个百分点；教育部门的财政保障能力提高最为明显，也只是由1.97%上升到2.41%，提高了0.44个百分点。如果我们考虑更长时段里教育的财政保障能力，可以看出，变化实际也不大，而且还略有下降。1979～2004年间，国家教育支出占GDP的比例平均为2.34%，1980年为2.51%，1982年为2.59%，1986年还曾达到2.60%，与这些时期相比，当前政府教育出资相对水平还在下降。(见图1) 　　

　　再看社会事业各行业投资资金对政府资金的依赖程度。1996～2004年间，政府资金在相关行业中的占比平均分别是：卫生、体育和社会福利(30.4%)、教育、文化艺术及广播(34.9%)、科学研究和综合技术服务(45.8%)，与农业、水利和社会服务等行业相比，比例并不高。与此同时，社会事业行业近年来政府资金占比明显趋于下降，其中，政府投资占卫生、体育投资的比例由1996年的38.1%下降为2004年的22.5%，下降了12.6个百分点；教育、文化由44.3%下降为26.1%，下降了18.1个百分点；科技由56.5%下降为39.4%，下降了17.1个百分点。而在同期全社会资金来源中，政府资金占比也只下降了8.2个百分点。这使人怀疑这些行业市场化和商业化的步伐是否迈得过大，政府正在从本应由其发挥作用的领域不恰当地过度退出。

　　在我国的科技投入中，基础研究投入比例长期较低。1995年，基础研究占全国R&D经费支出的比例为5.19%，2004年这一比例也仅为5.96%，10年平均为5.37%。我国与该比重最高的瑞士相比，还不及其1/5，即使与印度1990年水平相比，也仅有其1/3强。基础研究是政府应当重点保证的部分，这部分资金投入的缺陷反映出政府资金保障机制的不健全。

　　在教育、卫生等公共性、基础性较强的行业，政府也存在过度退出现象。上世纪七八十年代，政府投入占医院收入的比重平均为30%以上，2000年，这一比重下降到7.7%。2003年抗击非典，政府投入大幅度增加，也仅占8.4%。2003年，在全国卫生总费用中，政府投入仅占17%，企业、社会单位负担占27%，其余56%由居民个人支付。在欧洲发达国家，医疗卫生费用约占GDP的10%，其中的80%～90%由政府负担。即使是美国那样市场经济高度发达、医疗卫生服务高度市场化的国家，政府卫生支出也占到整个社会医疗卫生支出的45.6%(2003年)。与我国经济发展水平相近国家相比，泰国政府投入占56.3%(2000年)，墨西哥占33%(2002年)，都大大高于我国的水平。由于政府投入水平过低，医院运行主要靠向患者收费，从机制上出现了过多市场化的导向。群众医疗交费，不仅要负担医药成本，还要负担医务人员的工资、补贴，一些医院靠贷款、融资购买高级医疗设备、修建病房大楼，相当一部分要靠患者负担的医疗费用来偿还。政府对医院建设投入不平衡，主要投向城市医院，2005年，在财政投入的经费中，城市医院占86%，县级医院占23%，其余的极少部分投向乡镇卫生院等基层机构。 　　

　　政府对义务教育投入应该发挥主导作用，而从我国的实际情况看，政府的投入严重不足。2003年，我国小学、中学和中等专业技术学校财政性经费占全部教育经费的比例为69%，而相同口径的OECD国家比例均大大高于我国的水平。(见表5) 　　　

　　三、各级政府的分工与协调不到位 　　

　　各级政府投资及财政支出划分是各级政府职责划分的具体体现。不同级次政府资金投向的重点领域应有所不同，这才符合政府间职能分工要求。1996～2004年间，在我国城镇固定资产投资中，中央政府更多投入了农业、电力、地质勘探和党政机关建设；省级政府侧重交通通信和电力发展；而省以下政府更为侧重社会服务、党政机关和教育投资。三级政府在卫生、体育以及科技行业的投资比例，中央及省级政府在教育、文化方面的投资比例非常低，这跟经济与社会可持续发展要求不符。 　　

　　在14个国民经济大行业中，中央政府与省级政府的投资相似度高达0.96，而中央政府与省以下政府、省级政府与省以下政府的相似度也达到0.65和0.67，属于中度相关。上述情况容易导致政府资金重点重者恒重、轻者恒轻，在特定经济能力下，某些行业发展过度，而某些行业发展严重不足。例如，三级政府各自的交通通信业投资在本级政府资金总额中所占比例分别达到1/3强、一半以上和1/5左右。中央及省级政府在电力行业的投资规模也比较大。两级政府在交通、电力方面的投入分别占本级投资的46%和68%，资金集中度过高、过偏。这使得中央及省级政府在社会事业等公共服务业的支持力度明显不足。 　　

　　总体来讲，财政对社会事业的扶持不应存在太大地区差距。毕竟，政府有责任为所有公民(不管他们住在国内的任何地方)提供大致相同的基本公共服务。但现实的情况却不是这样。我国各项社会事业费主要来自地方财政，而不是中央财政。2004年，全国文、教、科、事业费总额为4746亿元，其中，中央部分只有468亿元，占总额的9.9%，其余4278亿多元，占总额90%的部分来自地方财政。这种格局就决定了各地人均社会事业费的高低取决于其地方财政实力，在一定程度上造成各省的人均社会事业费差距还非常明显。2004年，河南的文体、教育、科学、医疗四项财政事业费支出水平分别只相当于北京的1/4、1/5、1/25和1/10。长期以来人均社会事业费的地区差距就转化为了社会事业设施的差距。(见表6)政府对社会事业的财政支出在城乡之间也存在很大差异。我们没有政府卫生事业费在城乡分布的系统数据。但1998年一年的情况也可能在一定程度上说明问题。当年全国卫生总费用为3776.5亿元，其中政府投入为587.2亿元，用于农村卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9%。1998年，城镇人口为约3.79亿人，平均每人享受相当于130元的政府医疗卫生服务；乡村人口为8.66亿，平均每人享受相当于10.7元的政府医疗卫生服务，前者是后者的13倍。

　　四、政府政策对社会资金的引导与激励不足 　

　　长期以来，社会事业领域的垄断与封闭现象十分严重。以文化、广播、新闻为例，由于文化在意识形态上的特殊性，过度强调社会效益，行政干预过多，企业不能及时松绑，负有太多政治的、社会的责任和义务。国有文化企业亦官亦商，缺乏激励创新机制，还有计划经济时的特殊政策，不仅影响自身的活力，也影响社会公平竞争。市场准入不够，比如出版发行行业的限制政策，使民营企业感到不在一个起跑线上，多观望等待，不敢冒险投入。 　　

　　再以医疗卫生为例，公立医疗机构垄断的局面还没有改变。据不完全统计，目前我国私营、中外合资合作、股份制等医院数量只占全国医院总数的10%，数量偏少，难以满足大众多层次、多样化、特殊性的医疗保健需求。2004年，国有医疗机构总收入达到4754亿元，占全部医疗机构总收入的90.3%，而集体、联营和私营机构收入分别只占7.08%、0.17%和1.28%。 　　

　　当前，医疗市场发展潜力大、竞争相对较少、投资回报稳定以及医疗资源有限，大量的社会资本对医疗领域投资兴趣颇浓。据估计，目前至少有60亿美元的国外资本在等着收购中国的医院。但是，迄今为止，医院投资的成功还非常罕见，原因就在于当前医疗领域中的政策环境、行业环境和商业准则还很不规范。有不少民营医院承担了社会公共卫生任务，收费也是按国家卫生部门的统一标准，甚至所有盈利都投入医院的扩大再生产，却依然被定为营利性医院，执行着营利医院的税收和土地政策，被排除在医保之外。不仅如此，在政府的财政补贴、优惠的税收(营利性医院按照总收入的5%上缴营业税)、医疗保险定点单位的待遇、政府调节的医疗服务价格等方面，有关政策也是倾向于非营利性医院的。 　　

　　我国的学校教育资源并未有效地向社会开放，政府办学的单一化格局尚未真正打破。2001年，全国各级各类民办教育机构在校生566万人，仅占教育总规模的2.5%，其中民办小学、中学在校生占全国在校生总数的比例分别仅为1.5%和3.0%。而1996年，美国、韩国、法国私立小学在校生人数占总数的比例为12%、10%、15%；私立中学在校生人数分别占10%、38%、20%。与这些国家相比，我国民办教育依然存在巨大的空间。在发达国家，中央一般不直接管理高等院校。但是，我国目前在对高校的管理上，采用的基本上还是垄断式的管理方式。一些民办高校并不能享受到与公办学校同等竞争的平台，社会上的民间资本并不能自由地进入教育领域。 　　

　　从国外的实践来看，政府通常会采用适当的税收政策，引导大量社会资源流向社会事业行业。以教育为例，税收优惠政策可以降低企业和个人的教育成本，能够很好地解决制约劳动力素质提高的资金瓶颈。但是，我国税收政策的引导作用并未充分发挥。近年来，教育领域的高收费现象十分严重，主要是因为政府的投入不足，如果将教育费附加改为教育税，同时提高其税率，将教育税专款专用，全部投向教育，以降低大学和中小学的收费标准，就可以让更多的孩子得到良好的教育。 　　

　　目前，我国有1000多家公益机构，10年来共得到近100亿的捐赠，只相当于美国戴尔电脑公司创始人迈克尔·戴尔一个人捐赠的数字。长期以来，我国捐赠税收减免制度极不完善，极大地限制了社会资金对社会事业的捐助。《公益事业捐赠法》第四章在“优惠措施”中规定：“公司和其他企业依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠。”而“优惠”具体指的是什么呢？根据《企业所得税暂行条例》规定：“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除。”也就是说，企业捐赠款物的金额如果超过企业当年税前利润的3%，超额部分仍需缴纳企业所得税。对捐赠者应纳税所得额的扣除比例过低，也就无法调动社会各界捐资兴办各类非营利性社会事业的积极性。此外，按照《公益事业捐赠法》规定，并非只要是捐赠支出就可以从应缴所得税额中扣除，必须是公益、救济性的捐赠，捐赠的对象必须是我国税法规定可以接受捐赠的社会团体，才允许在法定的限额内扣除。目前，我国有资格接受税收减免捐赠的社会团体数量只有20多家，这个数字相对于全国几十万家公益性、救济性社会机构而言相去甚远。

　　五、市场化筹资体系与机制不完善 　　

　　近年来，文、教、科、卫、体等社会事业部门显现出越来越多的发展机遇，但是，市场化筹资体系与机制的不完善制约了这种发展。以影视业为例，虽然出现了一些效益很好的影视公司，但由于没有形成规模，融资能力差，缺少资金来源和后发动力，无法进行大投资、大收益的影视产品生产，形成一定的市场空白。截止到2001年10月25日，美国传媒业共有195家上市公司，其中广告业50家，广播电视业84家，出版业61家，总市值4524亿美元，平均市盈率57倍，远远高于20倍的美国股市平均市盈率。与之形成鲜明对照的是，尽管在2002年中国证监会颁布的《上市公司行业分类指引》中，已将“传播与文化产业”确定为上市公司的13个基本产业门类之一，我国近几年来也有少数文化企业通过股份制改造在国内资本市场上市，但总体来看，一是文化企业上市的数量比例和直接融资的规模仍然较少；二是上市企业的结构还不尽合理。由于种种原因，一批具有竞争优势的国有大型文化企业集团和民营文化企业至今尚未实现上市。

　　在全国文化和文物机构投资资金来源中，无论是公共性较强的图书馆、文物部门，还是市场性较强的艺术表演团体、艺术表演场馆，都强烈依赖政府资金，而非政府资金占比均较低。2004年，艺术表演团体、艺术表演场馆的资金来源中，政府资金分别占78.1%和75.4%，尽管这一比例要比公共图书馆和文化馆低10多个百分点，但仍与改革发展方向不相符合，因为艺术表演团体和场馆更大程度上属于竞争性市场主体，更多应该从市场筹资。艺术表演团体和场馆市场筹资的制约性因素还比较多，这些因素一方面表现在艺术团体和场馆内部机制不活，另一方面表现在市场未为其提供合适的筹资便利。 　　

　　再看体育经费收入情况，由于我们没有全国的相关数据，只能选择相关省区资料进行说明。2002年，山东、江苏、浙江和广东4省体育经费收入分别为4.1亿元、7.2亿元、5.4亿元和14.7亿元。其中财政补助仍是体育事业主要的经费来源，山东、浙江和广东的财政补助占其收入总额的比例分别达到77%、50%和67.7%，只有江苏对财政补助的依赖性较弱。体育事业收入由预算外资金收入、竞技体育比赛收入、门票收入、广告赞助费收入组成，江苏的事业收入达到3.7亿元，占其体育经费收入的50%，说明其通过市场运营和筹资能力较强，这为江苏体育事业的发展提供了有力的支撑。广东省的经营收入达到7268万元，是4省区中最多的，占其经费收入的比例也达到5%。其它各省的经营收入占比均比较低。 　

　　六、资源存量整合与优化配置机制不健全 　　

　　资源存量整合与优化配置是打破旧有资源配置格局，吸引新的资本注入的过程；也是国有资本收缩战线，集中资金于最急需的社会公益事业部门的重要方式和手段。据有关资料，全国事业单位130万个、职工3000多万人，其资产总量占国有资产总量35%左右，约4万亿元，盘活这部分资产可以提高资产的运营效率和效益，同时，可以多渠道筹集资金，用于社会事业的再发展。 　　

　　从政策层面讲，政府支持社会事业部门的资源整合与重组，例如，2004年10月，文化部制定下发了《关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见》，鼓励非公经济以技术、品牌、

　　但是，事业单位在进行体制改革和资产兼并重组活动中还存在许多问题，并未有效发挥优化资源配置和扩大筹资能力的作用。通常组建集团是一个基本思路。以文化艺术团体为例，一种形式是把多个不同门类的艺术院团组成演艺集团，其改革初衷是通过组建集团整合艺术资源，做大做强产业，同时实现政企分开、政事分开、管办分离。但是，因为忽视了艺术品种生产的不同特点和各艺术院团的自主权的发挥，加上集团管理层次增加，决策过程拉长，艺术院团原本不多的艺术生产能力反而削弱；另一种形式是实行跨行业“组合”，借助新闻媒体的宣传和资金优势，帮助在这两方面都处于弱势的艺术院团求得发展。但由于是依靠行政手段的“联姻”，其体制基础、经营理念、管理系统、文化取向、利益互补等难以转换成自我形成的“血缘关系”，因此，在具体实施过程中，同样出现了管理层次增加、院团自主权被削弱、演职员抵触情绪增强、剧节目产量下降等诸多问题。 　　

　　由于相当一部分文化集团由于其事业单位的身份，难以确立市场主体地位。截至2003年底，我国共建立了85家传媒集团，其中报业集团39家，出版集团14家，发行集团8家、广电集团18家、电影集团6家，而报业集团和广电集团几乎都是事业性质的集团，无法进行企业法人登记，就难以成为真正意义上的自主经营、自负盈亏、自我发展的市场主体。集团的法人地位、国有资产授权和股份制改造也面临困难。 　　

　　社会事业单位是国有资产较为集中的领域，但是，目前在这一领域的存量整合与重新配置面临着观念性、体制性和功能性障碍。目前，我国中心城市的中心医院积累了过剩的人才和设备等医疗资源，难以在现有基础上扩大接诊规模，导致一些优质资源不能充分利用，同时导致大量就诊者积压。另一方面，非中心医院或者周边城市，特别是广大农村严重缺乏优质的医疗人才、医疗设备等资源，无法吸引病人就诊，导致众多中小型医院病源不足，大量基础医疗资源闲置，进一步加重了医疗资源分布不均导致的不良结果。2004年的统计数字显示，我国各级医疗机构多达30万家左右，这些机构绝大多数都是公立医院即公益性的医疗机构，但是在投入补偿机制不到位的情况下，它们在经营上又一致追逐利润，具有明显的趋利性。“95%以上的公立医院正按照营利性的商业模式在运营。”必须将公益性医院与盈利性医院分离，政府承担起对低收入群体、贫困人群和特殊人群提供公益性医疗服务的责任，公益性医院的一切运营费用由国家买单，而不要去考虑赚钱。因此，政府从部分公立医院退出，集中资金投入公益性医疗卫生机构就成为必须的选择。但是，目前，公立医院“吃双份”现象十分严重，既大量占有公共卫生资源，同时，又通过市场手段谋取本单位或个人利益。由于国有公立医院市场地位优越，盈利状况好，改革的动力并不大。并且许多医院由政府部门控制，民营化后则由董事会控制，这就存在政府是否愿意放权的问题。 　　

　　当前，我国社会事业部门资产交易的市场机制仍很不完善。首先，产权交易还未充分展开，许多产权交易中心的交易范围仅限于企业兼并和国有闲置设备调剂利用，像社会事业这样的其他业务受各种因素的影响尚未走上正轨。其次，在产权交易中，不同层次的部门往往出于各自局部利益的考虑，对所属国有资产产权转让时放松或限制审批程序的管理。特别是由于目前法律不健全及监督措施不力等原因，有可能造成一定程度的国有资产流失。再次，在产权交易过程中，各地都不同程度地存在国有资产评估的“漏评”、“粗评”现象，这就很难保证社会事业部门资产价值决定的科学性和真实性。最后，从价格的形式上应体现公平竞争的原则，但现在产权交易缺乏公开性和竞争性，“场外交易”大量存在，诸如不上市交易、私下交易、人情交易等，这样的市场环境必然导致价格形成的不规范。 　　

　　(作者分别系