共富新格局：为所有的人创造公平的机会

　　本报记者 马 娟 李 新

　　前 言

　　民患寡亦患不公。

　　中国经济经过20余年的快速发展，“蛋糕”已然做大。但短短20年间，中国也从世界上收入最平均的国家之一，跻身收入差距最大国家之列，城乡居民基尼系数已达0.47。

　　如何让更多人更公平地分享发展的成果，又不破坏合理的市场分配规则，正成为民之所愿。

　　在刚刚落幕的党的十七次代表大会上，胡锦涛总书记用了两个段落细致阐述“深化收入分配制度的改革，增加城乡居民收入”的思路。“公平”二字被置于相当显著的位置。报告指出，合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。

　　其实，近年来，政府在推动收入分配改革方面动作频频：对农民“多予少取”，出台减免农业税政策；陆续提高最低工资标准、企业离退休人员基本

养老金标准和城市最低生活保障水平，并不断扩大城市居民低保范围；然后，政府将视线又转向了中低收入阶层——将个人所得税起征点由800元大幅提升至1600元；颁布并实施《公务员法》，让政府公务员人员的工资上涨有法可依。

　　但是，这离民众的期待还有一定距离，收入差距扩大趋势仍未减缓。

　　显见，“少数人先富起来”之后，如何让更多人富裕起来，实现“财富分配的和谐”已经成为中央政府面临的一项重任，也将是一个系统性、全方位的大变革。

　　本周，我们诚邀中共中央党校经济学部主任王东京、劳动和社会保障部劳动工资所所长苏海南与世界银行中国项目负责人兼高级金融专家王君先生详解当前收入差距现状，以及十七大过后收入分配改革走向。

　　1. 收入分配困局

　　《21世纪》：在刚刚落幕的党的十七次代表大会上，胡锦涛总书记指出，合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。近年来，我国经济保持了8%以上的高速稳定增长，但同时国民之间的收入差距也在逐渐拉大。来自亚洲开发银行的信息显示，中国的基尼系数已经由1993年的0.407上升到2006年的0.47，属于收入分配差距较大的国家。您如何判断当前中国的收入分配现状？

　　王东京：基尼系数是一个衡量收入均等化程度的指标，并不能衡量社会分配公平与否，而仅可以作为一个参考。

　　我国发展市场经济，允许一部分人和一部分地区先富起来，即是为了改变传统分配体制过于平均化的不公平状态，收入逐渐拉开是一个正常现象。当然，低收入群体和高收入群体的收入差距过大，不利于社会稳定，这是政府需要关注和调节的。这是两个层面的问题。

　　我们倡导政府关注公平，并不是反对收入差距。差距不是坏事，没有差距就没有动力，没有动力就没有发展，主要是要掌握好一个度的问题。

　　目前来看，收入差距过大的影响主要体现在两方面。一是随着整个社会经济发展，人们的基本生活水平观念在变化，基本生活需求提高了，但低收入群体收入增长缓慢，没有分享到应有的发展成果，在这种情况下低收入人群很容易产生不良情绪，进而可能影响社会稳定。另一方面，我国经济要保持稳定增长，面临的一个问题即是如何扩大内需、刺激消费，由过去的投资和出口带动，转变为消费、投资、出口协同带动。高收入者的消费水平是下降的，而低收入者又无力消费，所以，温总理讲，扩大内需关键是刺激消费，刺激消费重点是增加农民消费，就是这个道理。要促进低收入者的消费，就必然要提高他们的收入。

　　王君：从经济学角度看问题，城市与沿海地区的劳动生产率增长远远比农村的快。以2003年为例，城市工业企业的劳动生产率比农村农业的劳动生产率高出数倍。农业对GDP的贡献不到10%，但是全国人口中有一大半滞留在农村，这是城乡收入差距的主要原因。即使是在城市里，也分为高收入和低收入群体。我们的目标显然不应该重新回到集体平等地贫困的状态，也不应该通过人为地遏制经济中某些行业、地区和群体的收入增长来缩小收入差距。如何增加那些低收入群体的收入才是当务之急。

　　《21世纪》：近些年，政府已经将收入分配制度改革提上日程，并采取了一些措施，比如对农村的“三减免、三补贴”，对公务员的工资制度改革等，但居民收入差距拉大的局势并未改变，您认为，当前收入分配制度改革的难点在哪里？

　　苏海南：导致分配差距扩大的深层次原因主要是我国现在的二元经济体制。目前，我国旧的计划经济体制已经打破，而新的市场经济体制尚未健全，转换中出现的体制及其管理空白，根本决定了分配方式、分配制度必然存在缺陷。而政府机构职能转换不到位，人事用工等制度配套改革不力，也制约着分配制度的改进完善。同时，我国尚未完全打破的城乡分割二元经济和农村生产力低下，户籍制度对农民进城实行“农转非”的限制，土地制度改革不到位等根本制约了农民收入的提高。市场不健全，某些供、产、销环节断裂，资金流转不畅，生产建筑任务层层转包，以及某些领域垄断行为严重，内资企业与外资企业税负不一等，都进一步加剧了分配领域问题的严重程度。而我国普通劳动力供过于求，能力素质不高者所占比重大，在劳动力市场上处于弱势地位，也不利于低收入群体收入的提高。

　　此外，自然地理条件方面的客观差异，包括人的禀赋差异，这也都导致了收入差距的扩大。比如我国西部地区在交通运输、经济环境、自然地理条件等方面受到不少限制，其生产成本就远高过东部地区，就很难与东部地区处于同一竞争起跑线上。由于城乡居民没有受同等教育的机会，一些边远贫穷地区的孩子受教育的机会很低，教育的质量也比较差，这些使原来不应该那么明显的禀赋差距进一步拉大了，这也是造成收入分配差距拉大深层次原因。

　　王东京：中央提出来城乡统筹，这对提高农民收入水平是有作用的。但农民收入提高是一个逐步的过程，不是一蹴而就的，现在公共财政覆盖农村，的确减轻了部分农民负担，比如过去农村修路都是由农村自己集资，现在是财政负责；另外免征农业税和粮食生产直补，也在一定程度上增加了农民的收入。但是，要缩小城镇和农村居民收入差距，仅靠这个是不够的。关键问题是要通过城乡统筹发展，以工促农，以城带乡。也就是说，解决农民收入问题不能在农村做文章，要在城镇化、工业化上做文章，现在只能是土地规模化经营，减少农业户，向城市、向工业转移。

　　现在的问题在于，城市劳动力报酬水平很低，国家虽然有最低工资制度，但这不是一个根本措施。因为中国目前处于人口红利期，农民工肯定处于竞争不力的一方，如果最低工资标准提高，那么雇主完全可以用同样的价钱雇佣大专生，从而导致身无一技之长的农民工难于找到工作。所以，目前政府需要做的是对农民工提供培训，提高他们的素质，以适应整个产业转移的需要。

　　政府要提高低收入者的收入水平，不能只增发工资，养老保险和医疗保险等社保也需要政府承担起来。比如现在是“政府出一点，企业出一点，个人出一点”的社保模式，如果对于低收入者区别对待，改为全部由政府与企业承担，也等于变相增加了他们的收入。另外，在子女上学等、公共产品提供方面要均等化。

　　王君：平等的机会，也包括获得融资的机会。具体来看，这需要一系列措施，其中包括合同的执行，征信体系的完善，以及金融机构的适度竞争，使它们有动力提供符合各类群体需要的金融产品和服务，尤其是像县域以下的农村。这些其实都有助于从根本上减少收入差距过大的现象，有助于从根本上解决问题。而不是一个通过福利制度，通过各种各样的补贴制度，补贴项目，这些既不可持续，而且也容易让目标群体得不到，反而让别人得到，会进一步造成差距的扩大。

　　2. 初次分配将提高劳动所得？

　　《21世纪》：胡锦涛总书记指出，逐步“提高劳动报酬在初次分配中的比重”，“要健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度”，您认为，对于这几项生产要素而言，怎样的分配制度才算合适？

　　苏海南：从各国的历史经验和中国的实际来看，很难提出亘古不变的分配比例。随着经济的发展和人们生活水平的提高，人们的观念的变化，各种生产要素的分配比例也会相应变化。现在的情况是，很多人仅仅靠劳动取得收入，这和社会主义市场经济体制的内在要求不相适应，也不利于全面建设小康社会。所以我们必须进一步健全劳动、资本、技术等生产要素按贡献参与分配的制度，充分调动各种要素的积极性、创造力，使社会财富源泉充分涌流，形成更好的物质基础，促进和实现共同富裕。

　　现在的问题是，在各种要素按贡献参与分配的过程中，劳动要素的应得回报有些压低，这一压低与劳动力市场结构有很大的关系。现在中国的劳动力市场是资强劳弱，因为劳动力供应数量过大，供过于求，劳动力在市场上处于弱势低位，资本很容易压低他们的价格获得更多的利润。

　　解决这个问题的主要途径有《劳动法》、《劳动合同法》中规定的工资协商机制，让劳动者群体组织起来，跟用人单位通过集体协商来确定工资水平，形成劳资博弈的格局，这样就能够逐步合理提高劳动要素所应得的回报。与此同时，提高最低工资标准促进企业提高低层劳动者的工资水平；发布工资指导线引导企业提高工资水平；政府有关执法部门、劳动监察部门加大对克扣拖欠工资违法行为的处罚力度，切实保证劳动者应得劳动报酬的权益，使他们能够按时足额拿到工资，等等。通过以上多种手段和措施，这样就能使劳动报酬在初次分配中的比重逐渐提高，趋向合理。

　　王东京：在初次分配里，劳动、资本、技术、管理等几个生产要素是按照贡献分配的，不是政府定的，而是企业定的。劳动贡献大，劳动分配就要提高；技术贡献大，技术分配就加大。中央明确说按贡献分配，但每个企业的情况不一样，所以哪个多哪个少就没有一个整齐划一的标准。

　　过去认为按资本分配，按技术分配都是剥削，所以，“按生产要素分配”写进十六大报告是一个重大的突破，对传统分配体制改革非常有意义，现在十七大重申了这点。

　　《21世纪》：十七大强调“初次分配跟再次分配都要处理好效率跟公平的关系”，效率与公平怎样在初次分配中体现呢？

　　苏海南：以往讲初次分配注重效率，这和改革开放起始阶段的现实情况相吻合，那时强调让一部分人、一部分地区通过辛勤劳动和合法经营先富起来，是非常必要的。但今天，我们的人均GDP已经达到了2000多美元了，小平同志曾提到人均GDP 1000美元左右就应该强调共同富裕。党中央根据我们国家情况的变化，同时也借鉴国际上市场经济国家发展的经验，这次明确提出两次分配领域都要处理好效率和公平的关系，是对以往提法的发展完善，特别切合当前实际。

　　在初次分配里面，公平首先要讲起点公平和过程公平。我们现在收入分配秩序比较混乱，部分用人单位存在拖欠克扣工资的现象，确定劳动者工资水平随意性较大，是分配起点不公平，过程不公平的表现，在这种情况下，收入分配的结果当然也就不公平。因此，要在初次分配中强调公平。

　　与此同时，初次分配还要强调效率，因为只有讲效率才可以加快发展，才能够提高劳动生产力，才可以使我们的物质财富更快的充分涌流，为贯彻公平原则提供物质基础。所以，我们要认识效率与公平是相辅相成的，是辩证的统一。

　　王东京：初次分配肯定是应该体现效率的，这个效率不仅体现在按劳分配，而且应该体现资源优化配置的效率。“初次分配也要体现公平”的意思，就是要各得其所，每个人拿到他该拿到的那一份，即按贡献分配。什么叫公平？如果劳动贡献小、资本贡献大，结果资本少得，劳动多得，这不叫公平；如果劳动贡献大、资本贡献小，结果劳动拿少了，资本拿多了，这也不公平。在整个劳动力供大于求的状态下，如果有些企业克扣劳动者的工资，侵犯劳动者的合法权益，延长劳动时间等，这些肯定是不公平的。要体现公平，我的理解是，并不是要把资本的收入切一部分来扩大劳动收入，而是对资方侵占劳动者正当劳动收入等不公平现象的遏制。至于工资标准怎么定，是多是少，那应该由市场决定。

　　另外，对于垄断性行业，员工取得超出其劳动贡献的报酬也是不公平的，政府也应该干预。

　　3. 国民收入应向居民倾斜

　　《21世纪》：税收是大多数国家调节贫富差距的一项常规手段，但是我们不难发现，在我国，税收很难实现对收入差距扩大趋势的有效调控，有时甚至起相反的作用。您如何看待这一现象？如果说，混乱、非规范化的财富分配制度是导致常规调控手段失效的原因，那么，对当下而言，能采取怎样手段调节收入分配？

　　王东京：税收调节收入差距，理论上是肯定没问题的，世界各国也证明这是很有效的办法。现在中国的情况是，财产申报，银行存款实名制等税收调节的一些基础性工作我们做得不到位。有些收入漏报或灰色收入，目前税务部门难以监控。所以现在关键是如何完善征管，防止偷漏税，这是一个技术层面的问题。把个人收入纳入到税务系统监管的话，税收对收入差距的调节作用一定是可以体现的。

　　苏海南：中央讲得很好，两次分配都要处理好效益与公平的关系，要使收入分配有章可循，有规可依。与此同时收入分配领域的基础管理工作要加强，财务会计管理工作这几年也在进一步加强，审计工作在大大加强。税收制度由原来分项所得税制和综合所得税制相结合，今后逐步发展到综合所得税制，一年全部收入是多少，就按年终总账来结算，收入多的就大力调节征收个人所得税，收入少的就少收个人所得税。

　　比如，按个人全年获得的收入征税，你可能年收入是300万，假如按40%、50%征税，其收入中的120万—150万交税了；年收入是10万，按20%征税，张三年收入是三万块钱，李四全年甚至只有一万块钱，按10%多征税。这样的税收调节，就能很好调节收入差距，缩小收入差距就指日可待。

　　王君：一提到收入差距问题，很多人自然想到如何通过税收等手段，从高收入群体向低收入群体转移财富。这是一种值得警惕的倾向。当然通过必要的税收等手段，可以实现起码的收入转移，包括向贫困地区的财政转移，以及建立起码的社会保障体系、免费义务教育，公共基础设施等等，这是十分必要的。但是更为重要的是为所有的人创造公平的机会，使他们能够从事增加收入的经济活动。这种平等的机会，比通过收入政策转移财富，更为重要，更为公平，也更为持久。从这个意义上可以说，收入差距问题的根源可以追溯到制度上，包括对人口流动的限制(例如户口制度)、就业的歧视、教育的歧视(例如不同地区的考生录取分数线差异)、性别歧视等等。

　　通过放松管制，通过增加生产要素的流动性，包括人口的流动性，使人们，无论是农村人还是城市的人、无论是低收入群体还是高收入群体有更平等的机会，是遏制收入差距进一步扩大的根本途径。

　　《21世纪》：目前，政府并未建立起覆盖全面的社会保障和公共服务体系，有人认为是财力不足。但吴敬琏认为，以目前中国的财力，建立全民低保是完全能够达到的。您的看法如何？建立一个覆盖全民的社会保障体系需要多大财政投入？政府在调节收入差距方面应该扮演怎样的角色？

　　王东京：现在中国的财政收入已经达到4万亿，所以，我觉得现在的问题不是政府有没有能力建立城镇保障体系，而是政府想不想办的问题。

　　当然，现在政府面临很多的事情要解决，需要统筹兼顾。比如城市低保，比如农民医疗、教育等等很多问题都需要解决的时候，就需要在预算里平衡，总有一个轻重缓急。我们应该看到，全民社保是要逐步完善起来的，不能说因为现在没能力就不做。

　　在调节收入差距方面，政府的作用主要体现在公共财政和公共服务方面。公共财政应该主要花在公共服务上面。而对于那些竞争性的产业，可以交给民间企业做的，政府应该收缩，否则就没有钱提供公共服务。

　　苏海南：我赞成吴敬琏的观点，现在我国基本具备了这个条件，首先中央已经有这样一个决心，要全面实现小康、共同富裕，构建和谐社会。其次，财政支持能力比前几年大了很多，现在财政收入达到4万多个亿，数量上已经足够大了。第三，全面建立低保制度，这是社会主义制度性质决定的，因为社会主义国家不允许有一部分人、有一批人甩在社会保障制度之外，这从社会公平的角度是说不过去的。第四，全面建立低保制度，所谓负担得起、负担不起主要看标准如何定，如果标准定得恰如其分，符合国情，那肯定负担得起。

　　《21世纪》：在公共财政方面，现在最迫切的问题是什么？

　　王东京：最迫切的问题就是在公共财政预算透明化、监督机制方面缺乏制度安排。老百姓需要知道国家每年财政的钱是怎么花的。

　　《21世纪》：最近几年，政府占国民可支配收入的比重仍保持扩大之势，而居民实际收入增速持续多年低于GDP增速，国民收入分配向政府倾斜的现象并没有改变。参照国际上通常的发展经验，国民收入分配在政府方向的比例应该是逐步缩小才对，但在我国则恰恰相反，不是缩小而是呈进一步向政府倾斜的趋势。您如何看待这一现象？有何建议？

　　王东京：我认为，今年老百姓对物价指数反应这么强烈，其实不是因为物价很高。判断物价指数高不高有一个指标，就是相对GDP，如果收入增长超过了物价增长，老百姓就没有意见了。现在我们的GDP上半年增长11%，通胀指数是4.3%，只要通胀不超过GDP增长，我们就不认为是严重通货膨胀。为什么人们反应那么明显？根本原因是老百姓的收入涨幅没有达到4.3%，没有同步增长。因为国民收入是一个总量，一定是此消彼长的，原因是政府拿得太多，今年税收增长30.6%，经济增长11%，财政收入增长差不多是GDP增长的3倍，这显然是不正常的。

　　过去我们讲，“财政收入在分配收入中的比重要提高，中央财政收入在全国财政收入中比重要提高”，现在看这个形势变了，这说法恐怕需要反思和调整。

　　政府可以做的，一是适当调低税率，二是重新确定中央和地方财政分配比例。