规范我国金融控股公司的监管模式

　　文/刘沫茹

　　随着全球经济一体化和自由化浪潮的不断高涨，国际金融业，通过金融控股公司的形式，从事银行、证券、保险等业务投资活动，提供全方位金融服务。我国金融业面临着越来越激烈的国际竞争，金融控股公司已成为我国金融业从分业过渡到混业的最优选择。

　　金融控股公司是金融市场化的内在要求

　　金融控股公司通过整合不同金融行业的资产、信息、客户甚至品牌信誉等各种资源，在集团内部不同金融机构之间通过信息共享、客户共享，产生多方面的协同效应；形成规模金融经济，整个金融资源得以集约化利用，提高整体竞争力。以1999年美国《金融服务现代化法》为代表,世界范围内的由分业转向混业的金融改革浪潮席卷而来，英国、日本等诸多国家都陆续加入混业阵营之中，相继允许采用金融控股公司模式进行混业经营。目前国际上大型跨国金融机构大都实行综合经营，在华外资金融机构虽然必须遵守中国分业经营的制度，但仍可凭借其母公司在业务支持、数据信息和客户资源共享上的综合经营优势增强竞争实力。

　　近些年来，中国进入了一个经济快速增长的时期，金融总量迅速扩张，金融功能的细化和金融结构的优化得到同步的提升，市场对跨金融领域的金融衍生品的需求日益高涨，金融各业间的交叉经营和合作经营愈演愈烈。央行在2006年《中国金融稳定报告》中披露了对全国506家法人金融机构及其前10大股东开展的一系列调查，结果显示，中国金融业综合经营已经比较普遍，出现了诸多的金融控股公司和金融集团。采用了由一个非银行控股公司下多个子公司来实现对多种金融业务的综合经营，在实践中规避分业管制的过渡办法。虽然尚无明确的相关法律，基于《商业银行法》《证券法》等相关法律修订时所预留的制度空间和入世后金融竞争的局面，金融当局对此一直持有积极的态度，在实践中允许相当数量和规模的事实上的金融控股公司试运营，金融行业之间的业务相互渗透早已非常普遍了。央行行长周小川指出，从市场的发展、法律框架的完善、外界的需求来看，金融机构综合经营已经提上日程。

　　金融控股公司的监管模式选择

　　金融控股公司的出现无疑对金融监管提出了更高的要求。无论是分业还是混业，其核心或关键的问题都是能否具有高效的金融监管机制，在增进效率的同时有效地控制风险。综合经营需要一定的金融市场的成熟度，包括高水平的金融经济分工、市场机制有效作用、金融法律制度健全、较高的金融监管水平等等，而这些都是我们有待加强的方面。为了进行有效监管、控制金融风险，许多国家和地区都对金融监管体制进行了改革，通过立法程序建立完善监管体系并进行合理的机构设置。

　　外国金融控股公司监管模式比较

　　当今国际上有代表性的金融控股公司的监管模式主要有两种：

　　伞形监管。主要是美国实行这种监管。美国《金融服务现代化法》明确了美联储作为金融控股公司伞形监管者(umbrella regulator)负责对控股公司的综合监管，而对子公司实施功能性监管的权利按照行业监管的要求被授予了其他适当的监管者：美联储(FRB)、财政部货币监理署(OCC)和联邦存款保险公司(FDIC)负责银行子公司的监管，证券交易委员会负责证券子公司的监管，州保险监理署负责对保险子公司进行监管。美国伞形监管模式在保持了原有管理机构对口监管的基础上，突出了美联储对于金融风险整体监控和管理的地位，对于机构、职能设置中出现的矛盾，总体上本着“宁可重叠，不可真空”的指导思想，强调监管工作疏漏造成的危害性，尽量减少但允许监管重叠现象的存在，从而把防止多头监管放在从属考虑的地位。此种监管模式显然是最简便的改革模式，即在不改变原有监管结构条件下对金融控股公司进行有效监管。该法案实施至今，支持者均认为这是长远意义的解决之道，有助于银行提高竞争力和增强安全性；也存在反对的声音，质疑内部各金融业务之间的利益冲突，期望建立一个单一协调机构更好地促进分工与合作。

　　统一监管。主要是英国实行这种监管。1986年10月英国出台了《金融服务法》,完成了从分业到混业的初步转变。但是由于金融监管机构众多，重复监管的问题非常突出。为了适应金融全球化和欧元诞生的挑战，英国于1997年成立金融服务监管局(FSA),使监管职能从英格兰银行剥离出来。FSA负责全英各种银行、投资基金管理机构、清算机构、保险公司、住房信贷合作社、证券与期货交易机构等的审批注册、规范、监管和处罚，从而形成了一元化的统一金融监管机构。由于中央银行不再具体监管银行机构，在银行监管方面与FSA建立信息共享系统。统一监管是一种新的监管理念，也是一种更高级的监管模式。由单一机构行使监管职能，能够很好地适应金融业务相互交叉的发展趋势，监管成本更低，效率更高。完备的监管体系和机构设置是有效监管的前提。英国实行混业之前银行的专业化程度较高，监管制度比较健全，此外央行调控整个金融体系的水平一直处于较高阶段。

　　伞形监管和统一监管事实上各有所长、各有利弊，并不存在孰优孰劣的问题。从世界范围来看，介于两者之间的金融协调监管模式正在逐渐形成并被越来越多的国家采纳，如2004年，意大利政府在中央银行、股票和资本市场监管委员会、国家垄断局等相互独立的金融监管机构之间成立了“常设协调委员会”，以最大限度保护投资者的利益，克服目前监管分散的缺陷。

　　我国金融控股公司监管模式选择

　　2004年6月28日，中国银监会、证监会、保监会正式公布《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》明确了对金融控股公司实行主监管制度，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责。但是，备忘录并没有强制性的效力，联席会议制度并不能制定政策，也不能做出决策，更不要说执行；其次，由于综合经营的复杂性，对金融控股公司的主要业务的判定在许多情况下并不容易达成一致；第三，考虑到金融控股公司存在内部关联交易的风险，需要对其非金融业务一并监管，这就出现了分业监管以外的真空地带。在这种主监管模式下金融控股公司依然容易出现监管上的盲点，需要在制度上重新作出安排。

　　实践中，我国金融业综合经营的模式选择为“母公司控股、子公司分业经营”的金融控股公司模式，既不是完全分业，也不是完全的混业。由此，对我国金融控股公司进行监管的重点集中在两个方面：一是对分散的监管权力适当集中；二是加强各监管机构之间的协调。根据我国金融业的现状，统一监管模式显然需要较高的改革成本，目前还不具备成熟的条件；伞形监管模式相对而言更为适合。在综合化经营的情况下，金融监管必然出现交叉情况，如果既要保证我国的金融监管体系对金融控股子公司的分业监管，又要消除监管重叠和监管空白，还要防止机构设置的繁冗，就有必要在保持原来的监管体系基础上形成较高层次的协调机制。笔者认为，我国可以采取一种类伞形模式，建立由中国人民银行设置的金融协调监管委员会全面负责金融监管的制度，形成“综合协调，分业管理”的监管模式。央行负责对金融控股集团本身的有效监管，并协调三个监管机关开展工作，各专业监管部门在央行金融协调监管委员会统筹安排之下对银行、证券、保险领域进行各自监管。

　　这种以中央银行为核心、各金融监管机构为组成的牵头监管制在提高监管效率、鼓励金融创新上都将具有明显优势。从功能监管的角度，《中国人民银行法》明确规定，中国人民银行负有防范和化解金融风险、维护金融稳定的法定职责。当前，金融风险越来越突出表现为系统性的跨部门风险和交叉性风险。由人民银行负责金融控股公司监管，可以在全面掌握风险传播的可能路径和方式，及时制订风险机构救助方案，在减少货币溢出同时抑制风险扩散，维护金融体系稳定。从综合监管的角度，人民银行作为国务院的组成部委，是国家宏观经济金融调控部门之一，具有利用宏观分析正确判断经济金融发展形势的专业优势，能够从全局性、长期性出发把握国民经济健康发展与防范化解各种风险的战略关系，更好地促进监管合作与沟通。以中央银行作为牵头监管者，职能主要包括对金融控股公司的并表监管，以掌握跨领域金融机构的全貌，对整个集团统一的资产负债表、资本充足率进行了解，监控关联交易；协调金融创新业务领域的监管，改变在分业监管模式下金融创新往往存在的监管混乱的局面，划清创新产品审批与否的界限以及相应流程；制定金融监管的有关政策，协调银监、证监、保监等监管机构的审慎监管，使全局整体协调与各金融监管机构行业独立监管并重；对“三会”执行金融监管政策的情况、监管绩效及其从业人员的行为规范等实施有效的再监管。

　　建立健全相应的法律法规

　　金融控股公司的金融监管与风险控制要想取得良好的效果，归根结底还是需要配套的法律法规为依据和保障。单项的立法显然无法彻底解决这一问题，需要以“金融控股公司法”为核心，配套法律法规形成完备的系统化法律体系，构建整体协调的法律环境。整合各个法规中相关条款，使金融法律相互衔接，不仅有助于节省立法成本，而且有助于金融控股公司立法与整个金融法律体系融合，减少规范的冲突，保障法律适用的公平。

　　首先，我国应尽快制定《金融控股公司法》。为了推动和促进金融控股公司的建立与发展，许多国家(地区)颁布金融控股公司法，我国在推出《金融控股公司法》之前，需要在原有《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》等的基础上，对以上各法中有关金融控股公司的组织、运营、监管等规范缺失、冲突之处予以修补，并系统反映在《金融控股公司法》中。在正式施行的同时，金融控股公司的立法体系和内容也必须明确，在实践中，为了解决法律缺失的当务之急，我国可以先行颁布《金融控股公司管理条例》，并逐步修补现行相关法律，在实践中运行平稳后再伺机制定《金融控股公司法》作为《公司法》的特别法。

　　其次，建立金融机构破产制度和存款保险制度。我国的《破产法》已经出台，但是由于金融机构区别于其他市场经济主体的特殊性，《破产法》未对其作出具体的适用规定，而只是笼统规定“国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法”。没有退出机制的市场竞争是不完全的，一个国家健全的金融监管体系应当是市场准入机制、市场运营监管、市场退出机制的有机结合。我国需要加快制定《金融机构破产条例》，以促进金融稳定，保障金融安全。此外，存款保险制度作为金融安全网中不可或缺的组成部分，能够有效维护公众对银行体系的信心，促进了金融体系的稳定。如果金融机构尤其是商业银行由分业经营模式转向混业经营模式，破产势必无法绝对避免。为了更有效的保障金融安全，维护中小储户的利益，建立适合我国国情的系统的存款保险制度是必不可少的。

　　加强金融机构的行业自律监管

　　行业自律也是金融监管与风险控制中至关重要的一环。我国保险业协会、银行业协会、证券业协会、信托业协会等全国性、地方性金融业自律组织已相继成立，但目前大多处于职能探索和行为规范时期，没有很好地发挥对各行业自律监管的职能。基于此，政府相关部门应该从法律、制度和政策上给予一定的保障，通过各方面的共同努力，将行业协会建设成为组织完善、职能清晰、制度健全、积极有为的行业自律组织，以充分发挥其在金融监管中的作用。

　　加强金融业国际合作

　　各国金融业监管当局之间的合作，既是国际间公认的规则,也是由金融风险的系统性、跨国性决定的。当前我国银行监管当局和外国银行监管机构只有初级的间断的交流，不利于及时掌握国际金融监管的动态变化与最新资讯。因此，应将这种间断的交流上升为一种连续的合作，通过监管法律对其进行明文规定。

　　(作者为哈尔滨工程大学人文学院法律系副教授）