公用企业滥用市场支配地位与反垄断法律规制

　　文/王　靖

　　各国反垄断法一般把禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和控制经营者集中确定为反垄断法律制度三大支柱。我国的公用企业长期具有市场经营与行业管理相的双重特征：一方面，它们是供水、供气、供电以及承担铁路、航空、邮电和电话业务的民事主体，具有自然垄断的性质；另一方面在管理机构的设置和职能上，又处于行业管理、经营一体化的地位，具有行政主体的性质。公用企业服务质量差、收费透明度低、限制竞争等行为已严重损害了消费者的利益，也成为妨害市场公平竞争的主要原因。

　　公用企业滥用优势地位行为的表现

　　实践中公用企业滥用市场优势地位的行为方式主要有以下几种：

　　1.滥收费用行为。目前我国尚处于经济转型的过程之中，法制及监督机制不健全，所以一些公用垄断行业把市场经营与行政权力相结合，借各种机会设法为自己牟取不正当的经济利益，攫取高额垄断利润。据统计，由于电信业的不合理的计费方式，导致全国的消费者每年多支出266亿元。虽然近年来有些公用企业在经营方式、收费、价格等方面做出了一些改革，但收效甚微，有的不合理收费反而更高。如河南某市为了搞好城市环境，下令取消所有的取暖小锅炉，实行市内集中供热。热力公司借此机会向用户收取高额入网费，收取的暖气使用费是锅炉取暖费用的3-4倍。许多用户因交不起昂贵的费用，只好放弃用暖气取暖。

　　2.强制交易行为。公用企业以强行要求、设置服务障碍、强迫、推荐、差别待遇等方式，强制或变相强制他人购买、搭售其指定经营者的商品。强制交易或搭售是公用企业实施限制竞争行为最惯用的手法。这些公用企业往往以商品质量、技术需求等为借口，限定用户、消费者只能购买指定的商品，其目的是排挤竞争对手，并将市场支配地位扩大到被指定产品的市场，以获取高额利润。如：某自来水有限公司强制用户购买其提供的水表及水表箱等辅助产品，而不得购买其他符合国家标准的设备。供电公司强制用户购买其提供的电度表、电表箱，自行购入不予提供供电服务，并比同类商品的市场价位高，限制其同行竞争。铁路、民航部门强制用户接受其指定的经营者提供的延伸服务，强制用户购买保险或者保价运输等。这些行为严重侵犯了用户购买商品的自选择权，同时也损害了其他经营者的合法利益，破坏了公平竞争的市场秩序。

　　3.拒绝交易行为。是指占据市场支配地位的企业毫无理由地拒绝为另一企业或个人提供商品或服务的行为。在市场经济条件下，依照合同自由原则，企业有权决定与某个企业交易或拒绝交易。但是，企业拒绝交易的权利却不适用于在市场上占有支配地位的企业，尤其不适用于公用企业。这一方面是因为公用企业提供的产品或者服务与国计民生息息相关，另一方面是除了这些企业的产品或者服务外，市场上没有相同、相似的产品或者服务供用户供消费者进行选择。现实生活中公用企业抵制交易的方式非常多，有的直接拒绝交易；有的附加一些不合理的条件，或提出一些不合理要求，交易对方不满意时则拒绝交易。这就出现了社会上所讲的水霸、电霸等。

　　4.内部业务交叉补贴行为。在公用企业中，如果一个企业同时拥有自然垄断业务和非自然垄断业务，那么它便可以通过提高自然垄断业务的价格并降低非自然垄断业务的价格排挤竞争对手。而非自然垄断业务因价格下降而受到的亏损，则可由该企业提高自然垄断业务价格而增加的利润予以弥补。譬如在电力供应上，电网的拥有者同时又有许多供电企业，既使电网供电是采取公开竞价方式，那么它还可以通过提高电网租用费，同时又让其下属企业降低供电价格排挤竞争对手来实现其独占市场的意图。

　　现行法律制度存在的障碍

　　我国现行的规范公用企业市场行为的法律法规主要有两大类：

　　一是《反不正当竞争法》。该法第6条规定：“公用企业或者其他具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”该法第23条还规定了公用企业利用优势行为应当承担的法律责任。为了使这一规定具有可操作性，国家工商行政管理局于1993年12月又发布了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》。该《规定》第4条列举了公用企业用优势地位、限制竞争的种种行为。但在实践中，工商行政管理机关在对公用企业的滥用优势行为进行调查时，由于行业主管部门和地方保护主义的干预，公用企业往往采取抵制态度。工商行政管理机关的处罚通知和制裁决定，公用企业通常也不予执行。这说明由工商行政管理机关查处带有行政垄断性质的公用企业实施的垄断行为是不太适宜的，其权威性、独立性都显得不够。

　　二是关于公用企业的一些行业性立法，如《电力法》、《铁路法》、《航空法》等。这些行业性立法针对公用企业是垄断性企业的特点，规定了公用企业在经营中的义务和应承担的法律责任。然而，在市场经济条件下，行业管理部门监管本行业企业市场行为的效果并不理想，主要原因是管理部门与其监管的企业有着相同的经济利益。当公用企业与其他经济组织或者消费者发生争议时，行业管理部门往往注重保护本行业企业的利益，而不是其他经济组织及消费者的利益。这说明我国目前规范公用企业市场行为从法律制度到执法手段力度，公用企业的经营管理体制存在的严重问题也在一定程度上阻碍了法律的有效实施。更重要的是，行业监管法带有保护垄断行业自身利益的倾向性。正如经济管制理论代表人物乔治·施蒂格勒所说:“管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。”

　　对公用企业滥用优势地位的法律规制

　　制定并实施《反垄断法》

　　2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《反垄断法》。《反垄断法》被誉为市场经济国家的“经济宪法”，并长期居于经济法体系的核心地位，对于保护竞争，优化资源配置发挥着重要作用。

　　对行政性垄断的规制是中国《反垄断法的》显著特点。由于当前公用企业政企分离的改革尚未完成，公用企业领域的垄断主要表现为政府及其职能部门滥用行政权力限制竞争的行为，即行政垄断这一比较特殊的垄断形式，因此通过《反垄断法》规范行政垄断，能从源头上有效抑制公用企业滥用市场支配地位的行为。目前在通过的《反垄断法》第五章32—37条中规定了行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争的相关内容。这表明了我国最高国家权力机关的对行政垄断态度，但要完全解决这个问题，仍需要进一步完善政府管理体制的改革。

　　《反垄断法》重点禁止公用企业垄断地位的滥用而非禁止垄断地位本身。由于缺乏自由竞争过程，中国普遍存在“规模不经济”的现象，市场上并没有多少通过企业积累、集聚、集中而形成的真正意义上的大企业。公用企业的垄断行为并非由于经济规模足够大，而是其在行政力量的庇护下滥用其市场支配地位所致。所以，对中国公用企业进行反垄断规制时，重在规范公用企业的行为，而不是过分挑剔产业的市场集中度。《反垄断法》本身并不反对企业做大做强，只是禁止企业滥用市场支配地位，排除、限制竞争，阻碍技术进步，损害消费者和其他经营者的合法权益的行为。其导向是既要防止经营者过度集中，形成垄断，同时又要有利于国内企业通过依法兼并做大做强，发展规模经济，提高产业集中度，从而体现 “规制与保护”的双重效应。

　　分解行政性垄断

　　我国长期对公用企业的治理模式是实行集中统一管理，政府既是政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了公用行业的垄断是一种典型的行政性垄断。鉴于此，理应依法重新建立新的管制机构，以便彻底切断其与企业之间的联系，有效消除政企不分的现象。

　　要从根本上打破公用企业垄断格局，就必须实现实质意义上的政企分离。笔者认为，一方面，将对公用企业的监督管理职能从公用企业中剥离出来，设置专司监督管理公用企业的政府部门。这些监督管理部门与公用企业之间不存在任何直接的利益关系。从而，使其能以完全独立的监督管理主体的身份，客观地、公正地对公用企业行使监督职能。如在英国，电信、电力、煤气和自来水行业均有相应的政府管制办公室;在美国

天然气等

能源行业有联邦能源管制委员会(FERC，现已并入能源部)，这些管制机构的主要职能是制定管制法规，颁发市场准入许可证，设计并执行价格模型以及规范公用企业市场行为等，英美的这种做法可为我国公用企业改革所借鉴。另一方面，将独立的法人财产权交由公用企业来行使，使其成为真正的企业法人。公用企业的所有投资主体(包括国家)都只能以出资者的身份参与公用企业的经营决策，而不能以任何方式直接干预公用企业的经营管理，使公用企业只能以平等的市场主体资格参与市场公平竞争。

　　建立合理的价格管理制度

　　公用企业凭借其所处的垄断地位，不仅可以轻易获得高额利润，而且形成行业非合理性过高收入以及社会分配不公的主要原因。在建立公用企业竞争市场后，国家仍应对其实行价格管制。防止公用企业在提供产品或者服务时，对用户和消费者滥收费用，牟取不合理的垄断利润。

　　我国电力、煤气等公用企业的价格确定主要采取“成本加合理利润”法，这种价格制定既考虑到了企业的盈利性同时又在一定程度上兼顾了消费者利益。所以，有的学者认为具有很高程度的合理性。但从经济效率来看，我以为，这种订价法存在两大不足：一是在利润率一定的情况下，企业缺乏提高经济效率的激励。因为在独家垄断的市场格局中，企业成本即为该产品的社会成本，其降低成本就在一定程度上与我国“成本加合理利润”的订价制度不无关联；另一方面，政府制订合理管制价格，如果在不考虑非经济因素的前提下，必须依赖于对企业经营信息的充分掌握。但由于企业出于对自身利益的维护，作为信息拥有者的企业向政府提供的信息在很大程度上是一种极不充分的信息显示。在此情况下，政府依据不完全信息制订的管制价格难免会损害消费者的正当权益。

　　如何制订合理的价格模型才能充分调动企业提高经济效率的同时又保护消费者利益，经济学家们已作了不少有益的探索。笔者建议在价格上国家应采用幅度管理制。同时在制定价格政策时，采取价格听证制度，召开价格听证会议，由一定比例的监督管理机构代表、公用企业代表以及消费者代表共同参加，拟定三方均予认可的价格幅度和价格政策，但还要防止公用企业和行政管理部门“暗箱”操纵价格，这样，既有利于增强价格政策的合理性，又能保证价格政策得以全面贯彻执行。

　　(作者为无锡商业职业技术学院法学副教授)