从福山“国家构建”理论看东亚金融危机

　　以拥有更高能力的高级公务员为核心的“官产学”联盟，不管是自我扩权还是来自外部的合法赋权，其对于国民经济运行的强有力操控，必然导致官僚主义或“官家主义”盛行；而在威权体制下，选民、在野党和媒体对于“官产学”联盟缺乏监督制衡手段，必然导致政治腐败、权钱交易

　　□文 王思睿

　　1997年从泰国到韩国席卷了整个东亚的金融危机，迄今已经10年了。根据弗朗西斯·福山的“国家建构”(State-building)理论，来回顾和反思一下这场危机，会给我们一些新的启示。

　　政府的权力与能力

　　美国霍普金斯大学尼采高级国际研究院的福山教授，继《历史的终结及最后之人》、《信任》之后，于2004年出版《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》一书(中译本2007年1月由中国社会科学出版社出版)，提出了一些不同于学界主流意见的新观点。

　　福山指出：国家的大小和强弱的辩论，很大程度上塑造了20世纪政治学的特点。上世纪的后20年，政治学的主要特点是自由思想在大部分发达国家的重新兴起，并且即使不能逆转国有企业增长的趋势，也要努力控制其增长。最极端中央集权的苏联模式的倒台，也促使了非共产主义国家减小它们国有企业的规模。国际金融组织如国际货币基金组织和世界银行提出的建议，强调了旨在减少国家干预经济事务的措施。

　　在这些年里，“世界政治的主流是抨击‘大政府’，力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会”。但福山也注意到，特别是在发展中国家，“政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根”。索马里、海地、柬埔寨、波斯尼亚、科索沃和东帝汶等地出现的惨剧以及艾滋病在撒哈拉以南非洲的肆虐，都证明了这一点。东亚金融危机的爆发也是政府无能所导致的结果。同样是由于政府缺乏使信息透明化的能力，苏联和东欧国家的寡头集团在私有化进程中窃取了大量的公共资源。直到1997—1998年，东亚金融危机发生以及苏联和其他后共产主义国家遭遇转型中的困难后，对这些问题的思考才有所转变。

　　崇尚所谓“小政府”，是建立在一种脱离实际的政治神话之上。在国内长期从事县乡两级政治体制改革研究并对美国的两个地方政府的治理情况进行过历时半年实地跟踪调查的高新军指出，美国的政府一点也不“小”。譬如美国东北部马萨诸塞州的塞勒姆市(Salem City)，2002年该市人口4万人；有全日制中小学教师798人，兼职教师240人；全日制政府工作人员428人，兼职工作人员124人；共计吃财政饭的全日制人员1226人，兼职人数364人；政府规模大于人口相当的中国乡镇一级地方建制。美国的税收机构是世界上最强势的税收机构。如果说中国10个人中8个人有逃税行为，美国的比例是倒过来的。这恐怕不能归功于美国人的觉悟高，只能归功于美国政府的能力强。许多在国内逃税的中国人，移民美国后都变成了规规矩矩的纳税人。福山说：“国家的本质就是执法，即有能力委派穿着制服、手持枪支的人去强迫人民遵守国家的法律。在这方面，美国这个国家是非常强大的：美国的疆土到处都是警察局或其他的执法机构——地方的、国家的和联邦的——去执行从交通规则到商业法律规范到刑法到人权议案等一系列法律。”

　　“因此，将国家活动的范围(指的是政府肩负的各种功用和追求的目标)和国家能力的强弱(国家计划并实施政策和执法的能力，特别是干净的、透明的执法能力)分开是有道理的。”目前，尚没有众口一词的合理的国家职能范围一览表，特别是当说到再分配和社会政策问题更是没有定论，但大多数人都认为总会有某种程度上的层次划分。世界银行在1997年的《世界发展报告》中将国家职能分为三层：最小职能是提供纯公共产品，包括国防、法律与秩序、财产权保护、经济宏观调控、公共卫生防疫，以及增进社会公平方面的济贫、赈灾等；中等职能包括应对经济外部性、教育、环境保护、克服信息不对称(尤其在金融监管)和提供社会保险等；积极职能包括实施产业政策和财富再分配等。国家能力的强度则取决于在以下方面的表现：制定和执行政策，相对有效地管理公共事务，控制渎职、腐败和受贿，维护政府机构更高程度的透明度和合理性，以及更为重要的——实施法律。

　　在区分了国家概念的两个维度之后，就可以构建一个坐标系，纵坐标自下而上代表国家能力的强度从弱到强，横坐标自左而右代表国家职责的范围从小到大。这样，就可以把所有的国家归入四个象限：左上是范围小而能力强，右上是范围大而能力强，左下是范围小而能力弱，右下是范围大而能力弱。发达国家从左上象限到右上象限排成一个系列，美国偏左边而法国偏右边，英国、日本等国的国家职能范围介于二者之间。所谓“失败国家”如索马里、塞拉利昂等国则属于左下象限，巴西等一些拉美国家属于右下象限。

　　在20世纪的80年代和90年代，学界的关注主要集中在上述坐标系的横坐标，而忽略了它的纵坐标即国家能力问题。自由市场经济的倡导者米尔顿·弗里德曼在2001年的一个评论中说：10年前他给那些社会主义转轨国家的建议只有三个词——“私有化，私有化，私有化”。“但是那时我错了。”他补充说，“实践证明，法治很可能比私有化更为根本。”福山也指出：“有证据证明，国家制度的力量比国家职能的范围更为重要。毕竟，我们有西欧国家的经济增长实绩，这些国家的职能范围大于美国，但其制度也比美国更为强大。东亚与拉美国家相比在过去40年中经济发展更快，似乎更应归功于东亚国家制度的质量较高而不是国家职能范围方面的差异。”

　　随着时间的变迁，每个国家也可能改变自己在上述坐标系中的位置。福山提供了前苏联向左下方向变迁和新西兰向左上方向变迁的例证。1980—2000年间，前苏联从一个国家职能范围广(如不存在私有财产)和国家能力一般的位置移至一个国家职能范围窄得多而且国家能力也相应减弱的位置上。1981—1995年间，新西兰进行了一系列自由化改革，大幅度地缩小了国家职能范围，同时显著地提高了政府的效率水平。笔者还可以补充两个案例：一个是美国在“9.11”之后向右上方向变迁——国家职能范围和国家执法力度同时增强了；一个是在东亚金融危机后，东亚国家也出现了与新西兰同一方向的变迁。

　　金融危机背后的“官产学”联盟

　　根据世界银行10年前发布的《世界发展报告》，“实施产业政策”属于国家职能中的“积极职能”。因而，在“雁行发展形态”中紧紧追随日本的东亚诸国，在1997年以前的国家职能范围都属于比较宽泛之列。韩国在这方面尤为突出。被誉为“汉江奇迹”的韩国长期依靠政府干预，实行以财阀大企业集团为主体的政府主导型市场经济。朴正熙政府建立了经济计划委员会(EPB)用以策划经济蓝图，并负责控制国内预算和实施计划。商业和工业部(MCI)的角色也被强化，进口控制、出口提升、工业发展计划、投资申请和贸易许可均由其负责。财经部(MOF)则负责监管国内外的金融机构。特别是在金融领域政府干预更大，政府拥有并控制着所有的商业银行、特别银行和大部分金融机构。这种做法的结果是银行、金融机构和企业均听命于政府，银行被迫维持定量信用和低利率政策，造成了大量呆坏账。

　　东亚经济危机的表现形态是金融危机，但有其在实体经济上的根源。韩国、泰国、印度尼西亚和菲律宾这些遭受危机重创的国家，都曾在高增长方针的指导下，不断调高经济增长速度，扩大投资规模，甚至引进大量短期外债用于填补投资缺口，造成了某些领域中的生产能力过剩和泡沫经济。以泰国为例，1985-1990年的GDP年均增长超过9%，这种增长属于投资拉动型增长。在1990年代初期，泰国本国储蓄已经无法满足投资的需要，就顺应国际金融一体化趋势，开放了其资本项目。大量的资金流入泰国后，并没有投入制造业部门，而是转向了房地产市场。1989年泰国的住房贷款总额为459亿泰铢，到1996年则超过了7900亿泰铢，7年里增加了5倍多。与此同时，房地产价格也迅速上升。1988—1992年间，该国地价以平均每年10%—30%的速度上涨：1992年—1997年7月，上涨速度更达到每年40%，某些地方的地价一年竟然上涨了14倍。1997年，泰国新增空置住宅85万套，其中仅首都曼谷就有35万套，空置率高达21%。泰国房地产业在过度扩张的银行信贷的推动下不可避免地积聚了大量的泡沫，以致出现了“高尔夫球场资本主义”的说法。

　　鉴于东亚国家的教训，福山在国家能力强度的衡量标准中特别强调了“控制渎职、腐败和受贿”，“维护政府机构更高程度的透明度和合理性”。这些国家的政府在宏观经济调控尤其是金融监管能力方面的欠缺，不仅仅是一个治理经验的问题，而且受到“反腐能力”和“官商勾结问题”的牵制。1996年韩国加入经合组织(OECD)后，根据该组织的要求，必须放宽对国际资本自由流入韩国的限制。OECD当时只建议韩国政府放宽长期国际资本流动，而不是短期资本流动；但韩国政府恰恰顶住了OECD要求放宽长期国际资本流动的压力，做出了放宽对短期国际资本流动限制的决定。这正是韩国的大财团不懈游说政府的结果——允许国际资本扩大对韩国的直接投资和控股，会对它们在国内的经济主宰地位造成威胁；而取消对海外贷款融资的限制，则有助于支撑它们“八爪鱼”式的跨行业扩张和海外投资。一年后，韩国银行和金融系统都成为野心勃勃的财阀们的牺牲品。

　　以拥有更高能力的高级公务员为核心的“官产学”联盟，不管是自我扩权还是来自外部的合法赋权，其对于国民经济运行的强有力操控，必然导致官僚主义(或吴思所谓“官家主义”)盛行；而在威权体制下，选民、在野党和媒体对于“官产学”联盟缺乏监督制衡手段，必然导致政治腐败，权钱交易。在韩国，政府高官直接参与金融机构对企业的贷款活动，金融机构按照政府官员的“明言”和“暗示”融资给企业，企业再把巨额的利益输送给这些政府高官，其结果是没有人需要为金融机构的无担保借贷承担责任。在印度尼西亚，苏哈托的家属和亲信垄断了最赚钱的行业和主要金融机构，通过享受税收优惠等特权，中饱私囊。这种权势人物任人唯亲，搞裙带关系，为亲朋好友牟取私利的腐败，被称为“朋党资本主义”(Crony Capitalism)(或吴敬琏所谓“权贵资本主义”)。

　　受东亚金融危机冲击较轻的新加坡、台湾、香港等国家和地区，在“范围—强度”坐标系中的位置，就不同于韩国、印度尼西亚等国。台湾地区和韩国的经济发展模式是有重大区别的。台湾当局一直实行“均富”政策，积极发展中小企业，不像韩国政府那样扶植大财团、大企业，给它们吃偏饭。香港、新加坡更是长期处于各种经济自由指数排名榜的榜首。根据香港政治与经济风险咨询有限公司发表的“透明度”报告，如果把透明度等级从0排到10(10是透明度最差的国家或地区)，新加坡为4.4，香港5.0，台湾6.1，马来西亚6.3，泰国6.5，菲律宾6.7，韩国7.0，印尼7.4，中国8.2，印度8.5，越南9.5。但是，即使是亚洲透明度最高的国家，也比不上发达国家——澳大利亚的透明度等级为3.0，美国3.8，英国4.0。虽然新加坡的条例明确，加上政府官员办事效率高，使它得到相当好的评级，可是，诸如银行呆账占总贷款额的比例或个别银行的营业情况等重要资讯仍难以取得。不过，新加坡政府至少能够遏制官商勾结的弊端。中国综合开发研究院(深圳)副理事长李罗力曾写到：“新加坡外汇储备金多达750亿美元，300万公民的储蓄率属于世界最高水平。在新加坡，要浪费这笔钱是很难的，在一丝不苟的监督人员的监视下，从未听说过银行借钱给掌权者的政治密友或有影响力的股票持有人。”新加坡政府和香港政府的高度经济自由化政策和强有力的反腐机制，使它们成为亚洲地区的模范政府。

　　痛定思痛后的韩国、印度尼西亚等国，向上述坐标系中的左上方向大幅度地移 动了自己的位置。韩国政府基本上接受了国际货币基金组织(IMF)的一揽子改革建议：不再给财阀“兜底”，听任韩宝、三美、真露、起亚这样的财阀破产；出台了《公司改革五项任务》和《三项补充任务》，提升企业管理透明度，取消公司子公司间的互相贷款担保和内部不公平交易，优化资产结构，制定企业核心任务等；进一步实行金融改革，提高监控力度、透明度和开放度，将银行彻底向外资开放，到2005年末，在经过合并重组后剩余的韩国七大全国性银行中，有六家外资股权比例超过50%。印度尼西亚政府也按照与IMF的贷款协议，实行了一系列的结构性改革：关闭了16家有问题的银行，其中就有苏哈托子女办的银行；放弃爬行的钉住

　　东亚金融危机的中国课本

　　1997年的时候，由于中国的金融自由化还没有起步，因而受金融危机的冲击较小。但是，中国不能依靠对外修筑防火墙来保持长期的金融稳定。遭受国际金融大鳄的突袭，只是东亚金融危机的表层原因，政府掌控的国内金融体系的内在弊端及其所造成的泡沫经济，才是深层根源。当年泰、韩等国在金融危机之前所出现的种种问题，我们这里应有尽有，甚至更为严重。我们不应当从东亚金融危机中得出错误的结论，延误金融改革的有利时机。

　　过去十几年里，吸引外资是中国各级政府的一项重要功能，也是“政绩”的主要体现方式。然而，现在中国的国内资金已经相当充裕，最需要的不是继续扩大“引进”，而是让资金“融通”起来。这就要求一方面放宽金融市场的准入限制，削弱国有金融机构的垄断地位；一方面加强对各类金融机构的监管，提高信息透明度。过去，中国政府在经济领域直接担负着“聚财”功能，以财政手段来不断提高储蓄率和投资率，投资的利润继续用来投资，而投资的效率却十分低下，导致毛泽东时代的家庭恩格尔系数(食品消费支出占家庭消费总支出的比重)不降反升(维持在60%以上的贫困水平)，而同一时期日本的家庭恩格尔系数却下降了一半(从1955年的52%降至1980年的29%)。现在中国政府的当务之急是从“聚财”转向“散财”——提高人均收入水平，抑制贫富两极分化，培育一个购买力强劲的国内市场，并消除民众对于未来的担忧。

　　美国总统布什最近在亚太经合组织(APEC)峰会前夕说：“我们当然希望中国从储蓄社会向消费社会转变”，“我们希望(中国的)中产阶层能自如地进入消费市场”，“现在由于缺乏(社会)安全网，很多中国人储蓄以防意外。我们希望中国政府能够提供更多的社会安全措施，从而让中国人能够开始更多地购买美国和澳大利亚生产的商品。”应当说，布什这番话属于善意的建议，我们无须对此过于多虑。中国政府需要有一个深刻的职能转换，其中既有进又有退，既有收又有放，不能简单地概括为国家职能范围的缩小或者扩大。

　　在提高国家治理能力方面，中国要向香港特区政府和新加坡政府看齐。香港政府的主管部门在金融危机期间采取了果断的入市干预行动，收到了良好的效果，表现出上乘的危机处理能力。但在危机发生前的预防能力，比危机发生后的处置能力更加重要。有学者指出：在烦恼事找上门之前先找到它，这是新加坡的一个特点。从吉隆坡到香港，当政府都还心安理得地眼看房地产价格飞涨时，新加坡却采取了行动。政府下令银行减少房地产贷款，任何人在购买房地产三年内卖出，须缴付100%的资本收益税，同时减少对私人发展商的土地供应。过去20年来，东南亚多数国家的经济增长，仿佛是好景会常在，新加坡却不这么想。它的政府总是考虑到、观察到远在天边的危险。正是由于政府具有这种远见，东南亚各国中新加坡受亚洲金融危机的冲击最小。

　　前面已经说过，政府的学习能力和反应能力都是与其“控制渎职、腐败和受贿”的能力密切相关的。新加坡内阁资政李光耀曾指出，新加坡能够在东亚金融危机中屹立，最根本的原因，在于人民选择了廉洁而能够做长远打算的人选担任议员及部长；他们所制定的政策，是为新加坡这棵没被吹倒的树扎下了深根。香港和新加坡政府都素以廉洁著称，即使还算不上是民权政府，至少是属于民本政府。也就是说，政府必须能够保持某种独立性和中立性，能够从经济发展的全局和社会各阶层的利益来考虑政策，而不是搞什么“精英联盟”，一屁股坐在财阀和富人一边。韩国和印度尼西亚的民主化进程，沉重地打击了热衷于搞“钱权交易”的家族式财团，并清算了“以权谋私”的前任政府领导人。这些国家和地区的经验教训都证明，推进政治体制改革，大幅度地提高政府的反腐能力，是防止出现金融危机的一个重要条件。