财政集权与财政分权间的嬗变

　　本报评论员 曹理达　　北京报道

　　1980年开始划分收支分级包干，后来又实行了承包制，在这种激励下，经济得到了发展，但中央支配的收入越来越少，宏观调节能力减弱。“94税改”中，税制和财政体制都进行了大的改革，到2003年，这一基本框架已经不能适应新的形势，新一轮税改涉及的范围广，力度大。总体来说，是朝低税率的方向走。

　　1980年代的财政分权

　　《21世纪》：1980年，国务院决定实行“划分收支、分级包干”的财税体制。怎么理解那次财税制度的调整思路与背景？存在什么问题？

　　安体富：那次财政体制改革的思路是对地方适当放权，调动地方的积极性，只有这样才能发展经济。改革以后收支划分都定了，5年不变。在此期间地方多收了可以多支，少收少支，可以自己安排。投资多收入多，可以再扩大投资，和地方的5年计划衔接起来。1978年以前财税高度集中时，各个地方支出都由上面统计，地方没有多少权力。现在完全是地方自主，调动了地方的积极性。包干体制实行的结果，就是收入增长比较快、经济发展也比较快。但也有两个主要问题。一是中央财政收入占整个全国财政收入的比重不断下降，导致中央越来越困难。因为实行包干体制，地方上出现“包了不干”，包干之后，但是支出不承担，还需要中央财政调整。同时，各个地方为了增加收入，重复建设、盲目建设很严重。各个省都搞启动的技术要求不高的烟厂、酒厂、小化肥厂。二是地区之间进行封锁，地方保护主义。另外，棉花大战、烟草大战、皮革大战，抢购原料，到处你争我抢的抬高价格。

　　《21世纪》：伴随着农村改革向城市改革的推进，国营企业实行利改税，1985年和1988又进行了几次财税改革。怎么看待国家和国有企业之间分配关系的变化？

　　安体富：原来企业大多是国家的，利润上交财政，当地方需要流动资金、基本建设资金时，财政再给钱，就是统收统支。这就导致国有企业经营比较死，要通过利改税来注入活力。国企交完流转税后扣除成本，剩下就是利润。这个利润过去全部上交国家财政。过去认为对国企不能征所得税，从理论上看，这次改革是破天荒的。

　　利改税分了两步，1983年是第一步利改税，1984年是第二步利改税。第一步利改税企业交所得税后剩下的利润，还采取大约四种利润上交的形式。第二步时，取消利润上交形式，改叫调节税。调节税率是这样定的，交完55%的企业所得税之后，剩下的利润扣除奖励基金、福利基金之外，剩下多少占利润的比例，这就是调节税的比率，各个企业都不一样，所以就变成一户一个比率，所以等于还是利润上交，只是名义上叫调节税。

　　这里面也有很多问题，后来就试点搞承包制。承包制当时被鼓吹得很厉害，它是调动了企业的积极性，但这样就使财政收入越来越少。另外，它实行的是税前承包。企业为了发展向银行贷款，按道理应该用利润来还。但当时是用交所得税之前的利润来还，也就等于是用了财政的钱去还。于是银行就任意给企业贷款，因为肯定能收回。这样影响非常大，财政越来越困难，所以在1994年进行了财政体制改革，实行分税制，税制进行了改革。

　　“94税改”的来龙去脉

　　《21世纪》：“94税改”的背景和效果如何？如何理解“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权”的指导原则？

　　安体富：这一次税制和财政体制都面临着大的改革，它们是同时进行的。1993年十四大召开，提出了要建立社会主义市场经济体制，这是根本性的变化。到了十四届三中全会，专门有一个关于社会主义市场经济体制的若干决定，确定了要搞市场经济的目标，原来的税制很不适应，要进行税制改革。

　　统一税法，我们看到改革以前税法是有身份区分的。国有企业有国有企业的、私有企业有私有企业的，外国有外国的，税法是很不一样的。经过这次除了企业所得税内外没有统一以外，别的都统一了。公平税负，原来企业所得税的税负都是不一样的。税负总体是这么一个结构，就是国营重于集体，国营、集体重于私人，内资企业重于外资企业。这一次做了一些调整。简化税制，之前有30多种税，经过这么调了以后，减到大概18种税。合理分权，就是解决中央和地方的关系问题。这次改革后，税种的立法权都在中央，但是税的征收、管理是地方税由地方来负责征收管理的。所以1994年的税制改革，它是适应社会对市场经济体制建立的需要。总体也使得我们整个税收体系，大体上能够符合市场经济的要求。初步建立起了适应市场经济体制的这种税收体系的框架，还不是很完善的，只是一个框架。

　　《21世纪》：“94税改”在分权体制的制度化方面起到了怎样的作用？

　　安体富：这里面是一个财政体制的问题。1980年开始划分收支分级包干，后来又实行了承包制。但是它整个是比较不规范的，包干的结果就是中央支配的收入越来越少。

　　分税制有几个内容，首先是划分各级政府职能和支出的范围。先划支出，然后根据支出划收入，支出的划分大体是按隶属关系的。像中央企业、事业单位、机构的支出，全部都是中央财政。地方也有一套相应的机构、它所属的企业、事业单位、学校、医院，这些支出都是由地方来负担。收入划分按税种来，分成中央税、地方税、共享税。中央税主要是指消费税、关税。地方税比较大的税种就是营业税。然后共享税就是一种--增值税，这是最大的。增值税共享是这样的，收来的增值税75%归中央，25%归地方来划分。

　　这一次改革是总体设计，逐步实现的。新老办法同时实行，按照新的办法来交税，最后一算账地方亏了多少，就以税收返还的方式返还给地方。但是返还的时候，基数是定的，以后年度增长的部分，按1：0.3这个系数来调节，就是增长的那个部分中央拿七成、地方拿三成。这样随着收入越来越多，增长的部分就是中央拿大头、地方拿小头，逐渐增加中央支配的收入，是一个增量标准。1994年的财政体制改革就是实行分税制，就是简单的分税分级财政。在分税制的基础上分级财政，各级定了以后执行，这比以前也大大改进，也比较规范。

　　新一轮税改方向

　　《21世纪》：最近几年来，税收总量及其占GDP的比重增加非常迅速，去年接近四万亿。您怎么分析其中的原因？加上社保等因素，目前我国的总体税负水平是否过重？

　　安体富：我个人认为宏观税负比较重，应该适度减税。税收收入占GDP的比重，从1998年开始每年上升一个百分点，2006年大概达到了18%，加上占比4%的社保基金收入，就是22%了。

　　具体税种税率都偏重。增值税税率是17%，把生产型换算成消费型增值税的话，大概是23%。西方国家的增值税一般都在20%之内，日本、韩国都是百分之几。企业所得税率是33%，发达国家OECD平均也没有这么高。个人所得税的边际税率最高的45%，甚至比美国都高。

　　宏观税负的高低，还应考虑到政府提供公共产品的多少。我国提供公共产品是比较少的。

　　现在每年税收超过GDP很快，如果一直这么增长，税收会越来越高。所以就有一个战略目标，税收提高有一些制约的因素。一个是社会保障；要建立创新型国家，得考虑企业研发费用的支出；最后一个是工资的因素。工资提高，企业成本增加，税负过重会影响企业发展。宏观税负的提高应该考虑这些因素，不能定得过高。

　　《21世纪》：2003年，十六届三中全会作出了“分步实施税收制度改革”的战略部署，提出要按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则进行税制改革。如何分析本轮税收改革的背景和特点？

　　安体富：这次改革我认为很重大。1994年的改革只是奠定初步的框架，到2004年已经10年了，经济发生很大的变化，原来很多政策都不适应了。这次改革涉及的范围很广，力度很大。几乎涉及到增值税、企业所得税、个人所得税、消费税等所有主要的税种。力度大体现在对财政收入的影响上，总共大概会减少五六千亿收入。

　　宽税基是扩大征收面，另外税基要清洁。现在税收优惠减免很乱，尽量减少这些税收优惠，扩大税基。低税率，增值税转型实际上是税率降低了，两法合并也是。世界上的潮流也是低税率。这几个原则体现了我国和国际税制改革经验的总结，是比较新的税收理论。

　　《21世纪》：怎么判断增值税改革的前景？本轮改革还有哪些难点？

　　安体富：增值税转型没推开的一个主要原因，就是增值税现在由生产型改成消费型会刺激投资。现在是经济投资偏快向过热过渡，有的人就担心这一改不是更过热了吗？但我认为实际上的影响不大。一是因为税制改革是一个制度性的变革，要考虑到长远稳定性，不能根据经济现象来回变。再一个，从东北试点情况来看，也没有刺激经济的过热。增值税改革大概减收一千多个亿，而现在投资大概是10万个亿。比例非常小。增值税改革有利于技术密集型的行业发展、有利于资本密集型的行业发展，正符合经济结构调整的需要。

　　总体来看，十一五期间主要的改革有增值税转型、个人所得税、资源税、养路税等等，任务还很重。

　　(安体富为中国财政学会、中国税务学会副会长)

　　中国财政体制三十年变迁

　　划分收支、分级包干阶段(1980年-1993年)

　　1980年2月，国务院决定实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，其要旨是，把收入分成固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，实行分类分成，财政支出主要按照企业和事业单位的隶属关系进行划分，地方财政在划定的收支范围内多收可多支，少收则少支，自求平衡。

　　1983年和1985年国家对国营企业实行两步利改税。1985年起财政体制也相应调整为“划分税种、核定收支、分级包干”。

　　1988年，开始全方位实行财政承包制。

　　分税制财政体制阶段(1994年至今)

　　广为关注的“94税改”改革财政包干体制，实行分税制财政管理体制。分税制的主要内容是“三分一返”，即在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围，按税种划分收入，明确中央与地方的收入范围，分设中央和地方两套税务机构，建立中央对地方的税收返还制度。

　　2002年，中央对分税制财政体制进行了较大的调整完善，改革按企业隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。2003年，新一轮税改启动

　　十六届三中全会作出了“分步实施税收制度改革”的部署，提出要按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则进行税制改革。

　　2004年9月，在东北老工业基地八大行业试点增值税转型，2007年7月试点范围推进到中部六省部分城市。

　　2007年3月，《企业所得税法》通过人大审议，内、外资企业所得税两税合并。

　　(代忘 收集整理)