中国基层政权面临历史性变革

　　乡镇机构也许不只是“生之者寡，食之者众”那么简单；在旧的资源分配模式之下，乡镇政府再“瘦”，也很难成为服务型政府　　

　　□本报记者　徐楠　　

　　“生之者寡，食之者众。”税费改革以来，这句古语被一再提及，这是针对乡镇政府机构近乎极端的批评，有人甚至主张将后者裁撤，这样的声音一度非常响亮。

　　但目前，这样的声音显得微弱了，甚至“三农问题”本身已不再是公众关注焦点，已让位于股票、楼市、CPI、宏观调控、人民币汇率等。

　　之所以如此，一定程度上是因为取消农业税后，乡镇机构与农民的矛盾得到极大舒缓，人们的注意力发生转移。但暂时的平静并不能掩盖困扰农村繁荣的结构性难题：乡镇政府服务农村发展的能力还不能适应农村渴望复兴的需要。

　　中国乡镇政府机构何去何从？2006年9月，温家宝总理在一次会议上强调，目前“应以促进农村上层建筑变革为核心，实行农村综合改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题”。

　　“不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革”。无疑，这意味着，中国乡镇政府将被重新塑造，与农业税取消时的轰轰烈烈相比，目前的变革显得分外平静。

　　在操作层面，上述目标离我们还有多远？2007年8月，南方周末记者对一两年前完成机构精简的一些乡镇进行了探访，或许能给读者提供答案。

　　不同的改革方向

　　同样是镇党委书记兼镇长，刘金胜(化名)和谢兴长一年来的感受大不相同。

　　谢兴长身在浙江，他所在的绍兴县钱清镇，今年成功地成为全省114个“中心镇”之一，加入到“强镇扩权”行列。

　　“依法下放，能放就放”——在浙江，省里的文件如此表述。“中心镇”越来越具实质意义。

　　根据省府4月下发的文件，乡镇进行合并，在全省形成了一百多个“中心镇”，新的“中心镇”的权限得以扩张，涉及到财政、规费、土地、投资项目核准等10个方面。

　　如完善中心镇财政体制，加大对中心镇的投入、用地支持力度，扩大中心镇经济社会管理权限，深化投资体制改革，推进户籍制度改革，集体非农建设用地使用制度改革等等。所有这些，原本都是县里说了算的。

　　同样是党委书记、镇长一肩挑的刘金胜，身在中部某农业大省。他所在的镇，在2005年该省的乡镇撤并减员中，由两个乡镇合并而成，和谢兴长一样，他也是“胜利者”。

　　当年该省撤乡并镇的改革轰轰烈烈，裁撤乡镇，该省乡镇机构改革领导小组办公室不断公布乡镇裁撤的数量，以及分流的机构超编人数。

　　对合并前的两个一把手而言，并镇意味着“多选一”，但对来自中部省份的刘金胜来说，“胜利”也许只是暂时的，烦恼几乎与管辖权同步增长。因为招商引资和信访稳定，依然是悬在他头顶的两把利剑，松懈不得。

　　2006年，这个镇的招商引资指标是6000万元，而全县去年的财政收入只有7000万元。当刘金胜听到任何与招商项目有关的信息时，就会下意识地表露出兴趣。

　　“乡镇综合改革的目标是转变职能，提供社会管理和公共服务。”刘对中央精神烂熟于胸，但县里考核他的关键项目是招商引资、信访稳定、财政收入和计划生育。

　　在该省，缩减人员还没有自然而然地带来职能转变。华中科技大学中国乡村治理研究中心的吴毅教授认为：“一个‘分’字，一个‘减’字并不能包治百病。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希提出：警惕乡镇机构改革陷入“惯性思维下的误区”。

　　2005年，研究者党国英撰文《撤销乡镇政府，并非改革目标》，他认为：“如果体制不合适，人再少，也是冗员；如果体制合适，多一些人也未必就是冗员。”

　　“生之者寡，食之者众”的简单讨伐，并不足以概括现实的复杂。

　　“块”弱“条”强

　　让刘金胜烦恼的，不仅是招商引资的艰难和作为信访“救火队长”的无奈。一位乡镇干部说：“三两年以前，乡镇政府突然就成了过街老鼠。”

　　除去直接裁撤乡镇机构、精简人员，在该省，包括全国很多地区，乡镇机构都经历了“弱势化”的过程。

　　2003年前后，刘金胜所在的镇的司法所、派出所实现完全“垂直”，接着是乡财政由县里管、收支两条线，财权和事权分离；到2005年，土管所由县国土局“垂直”领导，这意味着另一项重要权限——宅基地的审批，不再归属乡镇。

　　计划生育工作也直接归上一级计生部门领导，只在乡镇领导下保留“计生专业队”，征收罚款也实行“收支两条线”。一位改制后的社会事务办公室副主任说：“(计划生育专业队)平时和其他人基本没啥牵连，他们有什么事也会去找县计生委。”

　　谈及此，刘金胜又有苦衷：“现在计划生育罚款实行收支两条线，但每年返还下来的，计生专业队自己开支都不够。”言外之意是，怎么会有钱交给镇里。

　　最后，乡镇机构设置明确调整为“三办一中心”——党政综合、经济发展、社会事务三个办公室，一个服务中心。

　　至此，几乎所有“有钱可收”的环节都被“垂直”或是“县管”。在一定程度上，乡镇财权与事权分离，实际职能已经悄然发生了置换，功能迅速弱化——由乡村社会原有管理权限的掌控者，渐渐变成县级行政机构的协同操作者、配合者。这是和浙江模式不同的方向。

　　在该省中部某县的一个村庄里，南方周末记者遇到了一位副乡长。过去半年里，上级两次要来检查综合扶贫工作，每次他都提前两天下去布置，但两次都未能最终成行。现在，检查的消息再一次来了。

　　村道上，他的摩托车不时足堂过泥水，他对村支部书记说：“今晚8点以前我要不来电话，就照今天商量的抓紧准备。”

　　如果领导对检查结果满意，就可能有后续的项目资金注入。而承接项目的却是县发改委。这位副乡长解释道：“征地，修路，绿化……遇到难啃的硬骨头，一般是乡镇干部上，而项目一般不由我们来拿。”

　　对“吃饭财政”的县乡政府来说，“项目”太急需了，县级各委局，逐渐成为承接“项目”的主体。乡镇在基层行政中的相对弱化，已经是现实。正像一位县里的干部所说的：“块块弱了，条条就胜出了。哪会有空在那儿的道理？”

　　什么样的减法

　　在乡镇改革道路上，湖北是先行者。

　　2005年底，当温家宝总理在全国农村工作会议上宣示农村“进入综合改革新阶段”之时，湖北省的“综合配套改革”已经进行了三年。

　　咸宁市咸安原区委书记宋亚平，一度是改革明星，并于2004年1月1日调任省委政策研究室副主任。这标志着他的思路得到湖北省高层的首肯。

　　在此之前，2003年，湖北省委、省政府已经出台《关于出台乡镇综合配套改革的意见(试行)》的17号文件。

　　作为7个试点县之一，监利县让省领导倾注不少心血。2004年秋，在加大力度推进17号文件的关键时期，一些乡镇干部针对改革过程中的一些问题提出，“买官卖官先下岗，平民百姓再竞岗”。

　　中国乡村治理研究中心的吴毅教授表示：“从政治学角度讲，基层精英的疏离往往是底层社会既有的潜藏矛盾被诱发的催化剂。”

　　农业部农村经济研究中心研究员朱守银说：“不能一减了之，如果先对社会保障进行改革，再搞竞争上岗，这对基层官员更公平，引起的社会震荡也更小。”

　　省与省之间做“减法”的方法也不同——如湖北实行买断工龄，而河南实行发70%工资。后者运行相对平稳。

　　对于数量更多的留任乡镇干部们来说，刘金胜们的烦恼显得遥远。过去一年中，公务员工资的上涨让他们颇感安慰。

　　某镇社会事务办公室副主任这样描述自己的工作：“如果有什么纠纷需要调解，村里出一张书面的东西，盖上章，说村里解决不了了，拿到镇上，我们就下去做工作。”

　　现实中这样的情况是很少的。所以，她大概一两个月下一次乡，“再就是迎接检查，现在检查还是很多的，主要是计划生育，去年就来了五六次。”

　　在一位乡中学教师的眼中，他那些在乡镇上班的同学，“最主要的事情就是应付检查”。至于分流下去的人们，相当多的人选择避开熟人，或者远走他乡。

　　除了减人还要做什么

　　显然，身处农村之外的研究者们大多不认为，“减人”就能达到目标，其实，这点中央政府也了然于胸。

　　华中师范大学中国农村问题研究中心主任贺雪峰、北京大学教授潘维等学者，始终认为乡镇机构固然应当精简，但功能应得到加强。

　　他们认为，除了乡镇，目前没有其他主体能承担农村的公共服务职能。让县政府直接面对成百上千个村庄，并不现实。

　　按照这一观点，修路、饮水、灌溉……广大农村，正是公共服务匮乏、生产生活脆弱的地区。乡镇改革问题的核心应该是公共服务。

　　1990年以来，与“农村公共服务”最为接近的政策用语，是“农村社会化服务体系”。这是自上世纪90年代初就明确提出的农村经济体制改革目标。然而时至今日，效果如何呢？

　　据山东省农业厅近年对该省农村固定观察点的25个县(市、区)及所属乡镇和125个农户进行调查，调查显示：农户对生产环节由各种组织提供的各项服务的满意程度，全部在50%以下。

　　在湖北，最早撤掉“七站八所”的咸宁市咸安区却心怀忧虑。区委办公室主任朱光明说：担心省里原来对“七站八所”的补贴和项目经费是否会因为没有这些机构而不再给。

　　湖北省委农村工作领导小组，农办政策处的卢同郦曾向记者表示：“改革后这些机构撤销了，国家部委的一些拨款会不会继续给，我们心里也没底。”

　　归根到底，资源的根本分配方式没有变，只是单纯的减人，恐怕只会进一步削减乡镇的工作动力，加强固有的“部门化”。

　　中国人民大学农村发展学院的学者仝志辉，把这样的格局概括为——农村社会化服务体系的“部门化”。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希在一篇论文中明确发出反问：“农民负担重是乡镇机构庞大造成的吗？”

　　他认为：多年来“农村基础设施、基础教育、卫生保健、五保户等都是农民自己的事情，通过农民自己集资、投劳来解决……长期以来，城乡分治思维在财政上打上了深深的烙印，并固化为一种制度安排。”

　　要想改变“农民的事情农民办”，必须“让公共财政的阳光逐步照射到农村”。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部副部长徐小青说：“职能转换的核心是财政问题，是公共财政建立过程中的问题。大体上乡镇运作的职能、框架应该定出来，在农技推广、防疫、卫生等方面，应该有一些专项支持。就算是派出机构，也得设计周全，得能养人能干活。”

　　这个“阳光普照”的过程，如何应对固有的资源分配方式，考验着改革者的智慧。有一点可以肯定：在旧有的资源分配模式之下，乡镇再“瘦”，也很难成为服务型政府。

　　仝志辉认为：建立综合农协是可取之路，发育和扶持农民合作组织，应当是乡镇的重要职能之一。

　　2007年7月1日，《农民专业合作经济组织法》出台。当如何落实此法的问题摆到刘金胜面前时，他露出憨实的笑容：“这个，没在我们的考核体系里边。”