中国劳动争议处理体制面临重大选择

　　本报记者王娇萍

　　改革，还是改良？

　　——中国劳动争议处理体制面临重大选择

　　虽然十届全国人大常委会第二十九次会议召开已过去了20多天，但郭增光依然记挂着那次会上一审的《劳动争议调解仲裁法(草案)》。

　　这位在京务工的河北籍农民工，从2001年起带领67名工友追讨33000元欠薪，3年里，先后找过用人单位老板20多次，找过劳动监察大队14次，区法院11次，中级法院3次，但毫无进展。最后，在北京市农民工法律援助站帮扶下，又奔波了近2年才讨回30000元。

　　长达5年的艰难讨薪路，让郭增光成了半个“法律通”，凡是与劳动有关的法律法规都爱琢磨琢磨。

　　“对农民工来说，制定劳动争议处理的法律是好事。不过从报纸上介绍的情况来看，好像处理程序上没啥大变化，如果是这样，

　　他告诉记者，当初打这个官司是憋着一口气要讨个说法，如果算经济账一点不划算。“虽然我们最后打赢了官司，讨回30000元，但花费成本至少13000元，这还不算5年来花费的时间、精力。”

　　“为啥把劳动争议处理搞得这么复杂？”在郭增光看来，如果不能让劳动争议处理更快、更简单、更公道，“还立法做甚？”

　　其实，郭增光的忧虑不无代表性。

　　自《劳动争议调解仲裁法(草案)》8月26日正式提交十届全国人大常委会第二十九次会议一审以来，由此引发了诸多关注和争议，核心便是能否让劳动争议处理简化程序、缩短时间、降低成本。是继续维持“一调一裁两审”程序的现行体制，还是作根本的改变重新进行制度设计，则为问题的关键所在。

　　基本维持现行的“一调一裁两审”程序，这一制度设计显然令人有些出乎意外

　　周期长、效率低、成本高，是当前劳动争议处理最大的弊端所在。

　　有关专家测算，按照现行法律规定的时限推算，如果一起劳动争议案件走完“一裁两审”全部程序，时间可长达一年甚至更长。工伤案件时间则更长。因为仅申请工伤认定就可能花2年4个月到3年11个月的时间，再走完全部程序，总共要3年9个月，如果一些环节上有延长，会到6年7个月。一些企业正是利用这一点恶意诉讼，试图拖垮职工。事实上，一些工伤案件处理时间达到了七八年，有的工伤职工甚至还未等官司结束，没拿到工伤赔偿就去世了。

　　另一方面，劳动争议案件呈现出井喷式增长趋势。来自劳动和社会保障部的统计显示，自1987年恢复劳动争议处理制度的20年来，劳动争议仲裁案件年均增长率达27.3%，2006年全国仲裁机构受理审结劳动争议仲裁案件为44.7万件。

　　正是在这样的现实背景下，无论是政府还是广大劳动者，对于改变这一现状都有着从未有过的迫切期待。而就劳动争议处理进行立法，无疑是最根本、最有效的纠正之举。

　　因此，虽然《劳动争议调解仲裁法》在2006年才列入全国人大常委会的立法计划，但之前有关方面早已就劳动争议处理体制的变革作出积极的设想和构架。其中，改革现行的“一调一裁两审”体制呼声尤高，而实行“或裁或审”乃至取消仲裁的建议则被寄予厚望。

　　但是，从目前草案的规定来看，现行的“一调一裁两审”程序基本维持，一般情况下，仲裁依然是诉讼必经的前置程序。

　　对于这一制度设计，许多有关专家显然有些出乎意外。

　　“劳动争议仲裁程序诉讼前置制度在实践中已经备受置疑，因为它形成了拦截劳动争议案件于诉讼程序之前的事实，造成劳动者救济权利程序上的烦琐与重叠。”中国政法大学教授、博士生导师郑尚元认为，基本维持现行体制，大部劳动争议仍要通过繁琐冗长的仲裁前置程序，不能不说是《劳动争议调解仲裁法(草案)》的重大缺陷。

　　他表示，其实近年来我国在增加对劳动争议当事人的司法救济方面已有积极而成功的尝试，如最高人民法院开始将大门直接向劳动争议案件敞开，明确不涉及劳动关系认定，仅就工资存在纠纷的案件可直接起诉。这种简易规则、简易程序的展开，有助于劳动者很快实现自己的权利。

　　全国律协法律援助与公益事务委员会常务副主任、北京市农民工法律援助工作站主任佟丽华在对工作站援助的2000多件农民工劳动争议案件进行了总结后表示，造成农民工维权问题突出的主要原因不外两方面，一是劳动违法现象严重；二是现有劳动争议解决机制不畅。

　　“在‘一裁二审’制度下，劳动仲裁不能最终解决纠纷，反而给农民工增加了维权程序和维权成本。”佟丽华称，在仲裁裁决不具有终局性的前提下，仲裁前置并没有方便劳动者快捷地解决劳动争议，因为很多劳动争议案件在经仲裁裁决后仍然进入诉讼程序。

　　据悉，在全国人大常委会分组审议中，不少委员也表达了对“一裁两审”制度的质疑。

　　全国人大专职常委任茂东建议解决劳动争议的方式实行“裁审双轨、各行其道、各自终局的双轨制度”。理由是“一裁两审”的制度设计过于复杂，增加了处理劳动争议的程序和成本，人民法院与劳动仲裁机构互相脱节，造成各方面的浪费；在目前劳动违法现象普遍的情况下，如此制度设计使得处理劳动争议的渠道过于狭窄；此外仲裁前置不能体现仲裁自愿的原则。

　　对劳动仲裁制度诟病最多的，是其既没有行政执法部门的高效率，又缺乏司法审判机关的权威性

　　既然“一裁两审”制度难以实现简化程序、缩短时间、降低成本的目的，那又该作怎样的制度设计呢？

　　从草案中可以看到，一共51个条款中，关于劳动仲裁的规定达一章四个小节共计31个条款，这一篇幅足以显示出，在立法机构的制度设计中劳动仲裁在整个劳动争议处理中有着相当的重要性。对此，全国人大常委会委员傅志寰在小组审议时表示，人力资源往哪里配置的问题，应该体现执政为民，职工选择什么，需要尊重他们的意愿。应该让职工在维护权益时，愿意找劳动仲裁委员会可以，愿意直接到法院起诉也可以，这两条路是并行的。

　　记者在采访中发现，目前对劳动仲裁制度诟病最多的是，其既没有行政执法部门的高效率，又缺乏司法审判机关的权威性，而且由于具体操作上的行政化、司法化倾向，具有较大的随意性。

　　比如，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面代表组成，虽然形式上不是行政部门，但仲裁委员会主任由劳动行政部门负责人担任及劳动行政部门的劳动争议处理机构为仲裁委员会的办事机构，决定了劳动争议仲裁难免不受到劳动行政部门的控制。而且，随着各地劳动行政部门推行劳动争议仲裁实体化建设，纷纷建立劳动争议仲裁院，这种劳动争议仲裁行政化的问题更加突出。

　　事实上，有的劳动争议仲裁机构和人员对当事人的仲裁申请既不予立案，也不出具不予受理通知书，仅以口头形式应付当事人。由于劳动仲裁人员是劳动行政工作人员，很多时候不能独立行使仲裁权力，一些用人单位找劳动局长打招呼干预办案。

　　同时，从仲裁机构本位出发而进行的如庭审的准备、案件的审理以及仲裁裁决作出的期限等烦琐的仲裁程序性规定，很难尽快解决职工的工资、工伤等急迫问题。劳动争议仲裁程序的司法化倾向，无疑增加了当事人在解决劳动争议时所耗费的时间和精力。

　　其实，了解我国劳动争议处理制度发展沿革的人都知道，设计“一调一裁两审”体制、强调仲裁前置程序的初衷，正是为了简单、快捷地化解矛盾，将大量劳动争议案件挡在仲裁门前，减轻诉讼压力。可实际情况又如何呢？

　　据北京市农民工法律援助工作站的统计，在他们给予法律援助的2196名农民工中，其案件经过仲裁程序的有410人，通过仲裁而最终解决纠纷的只有54人，其中仲裁调解的有37人，真正经过仲裁裁决解决问题的仅有17人，占到全部仲裁案件的4.1%，也就是说经过仲裁裁决而不起诉的不到一成。此外，根据最高人民法院2007年的工作报告，2006年法院系统审理劳动争议案件近18万件，将其除以劳动和社会保障部门公布的2006年受理审结的44.7万件，仲裁后的起诉率为40%左右。

　　基于维权的实践和体会，佟丽华甚至建议取消劳动仲裁。“发生劳动争议后，一方当事人可以直接向法院起诉；劳动争议仲裁委员会的工作人员可以充实到劳动监察部门。这样既可以将裁决职能归还给法院，还强化了劳动部门的行政执法力量。”在他看来，加强劳动监察力量纠正劳动违法现象，从源头上减少劳动争议的发生才是最低成本的维权。

　　佟丽华称，即便退而求其次，也应采用“或裁或审”的方式，即发生劳动争议的当事人既可以申请劳动仲裁，也可以直接到法院起诉，仲裁裁决或法院判决都具有最终效力，如当事人不执行，胜诉的一方可以提请法院强制执行。这样既加重了仲裁机构的责任，也有利于树立劳动仲裁的权威，同时简化了维权程序，降低了劳动者维权成本。

　　有关专家还呼吁要在劳动仲裁中切实落实“三方性原则”，劳动行政部门要为工会代表、用人单位代表参与仲裁提供支持和便利条件，在仲裁规则的制定、仲裁员的聘任、仲裁庭的组成真正体现三方性；劳动争议仲裁程序中没有简易程序的设置，但可以通过改革增加柔性，在仲裁裁决过程中减少“审”的行为，强化“理”的因素，以更好地发挥劳动仲裁重在化解矛盾的功能。

　　“一裁终局”只是对现行劳动争议处理制度的改良，能否真正做到减少环节、缩短周期值得商榷

　　虽然有关方面对草案彻底纠正现行劳动争议处理体制弊端的期待热切，但从目前的制度设计来看，立法机构在经反复研究后，在到底是改革还是改良面前，选择了后者。而部分案件“一裁终局”的制度设计，则是立法机构试图破解劳动争议处理困局所作出的最大力举。

　　根据草案规定，所谓部分案件“一裁终局”，即劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿、养老金或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议；因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、

　　虽然全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰在关于草案的说明中明确，部分案件“一裁终局”是“针对劳动争议案件处理周期长的问题”作出的，但围绕其适用范围和可能产生的实际效果依然引发诸多疑问。

　　在全国人大常委会的分组审议中，即有多位委员建议在范围上再斟酌一下，因为终局裁决后有些问题就不能再诉讼了。

　　全国人大常委会委员李连宁认为，劳动报酬、养老金、工作时间、休息休假、社会保险等都有明确的规定，比较简单明了，但工伤医疗、经济补偿、赔偿金等涉及民事方面的侵权行为，有的属非合同引发的债权债务关系，如果终局裁决后可能对劳动者的权益从司法救济上就封死了。

　　“减少环节、缩短周期，是劳动争议处理制度的最佳选择，但前提条件必须是尊重当事人自主选择的权利，保障当事人的权益，确保公正。”全国人大常委会委员杨兴富表示，草案对劳动争议案件采取强制仲裁，多数案件“一裁终局”的规定，限制了当事人行使诉权，可能造成对当事人特别是劳动者不利。

　　杨兴富介绍，为保障当事人的诉讼权利，世界上绝大多数国家对劳动争议的案件并没有强制仲裁，也没有采取“一裁终局”的做法。

　　郑尚元也表示，在强制仲裁的前提下实行部分仲裁案件一裁终局的程序设计，无疑剥夺了当事人特别是劳动者的诉权。虽然草案对申请法院撤销裁决和不予执行决定做了规定，但是法院只是对案件作程序性的审查，对案件实体公正不公正并没有作出审查。

　　那么，如何使“一裁终局”的负效应降至最低，从而真正达到减少环节、缩短周期的目的呢？采访中最为强烈的呼声是在建立“或裁或审”制度的前提下实行。“之所以强调这一点，就是要为劳动争议当事人保留司法救济的途径。”佟丽华这样解释。

　　此外，草案对确保仲裁机构的独立性、公正性、非终局性以及与诉讼脱节的监督问题等缺乏有效明确的规定，也是大家对强化仲裁制度特别是实行“一裁终局”的担忧所在。

　　一部法律的制定引发的关注和争议越多，越是说明其对社会发展、人民生活的重要性。在这个意义上，劳动争议立法的确应该慎之又慎。正如全国人大常委会委员张肖所建议的，把这部草案向全民公布，以便“把最根本的、共同的地方定下来”。