区域产业结构政策的协调

　　文/张 平

　　经济区域是具有全国意义的专门化的地域生产综合体，其界线既清晰又模糊。经济特征的相似性和市场体系的统一性决定了经济区域运行的最大特征，是可以跨越行政区划进行生产要素的横向流动，也可以跳过上下级关系进行企业的纵向联合。我国区域经济实际上既以行政区域的形式表现出来，又以一定量的行政区域板块组成经济区域的形式存在。

　　但是，不论哪一种区域，作为全国的一部分，其产业结构优化问题必须从两个方面进行考察：一是承认区域相对优势的区位，从比较利益角度衡量区域产业结构的合理性；二是从宏观经济层次上协调区际关系，追求国民经济整体的最大利益。与全国产业结构优化相比，区域产业结构优化的关键在于如何摆正地区利益与国家利益的关系，并把它们最大限度地协调起来。

　　从长远的角度来看，地方利益与国家整体利益是统一的，但在一定时期或一定范围内，地方利益与国家整体利益是有矛盾的，其主要表现形式就是行政省区之间的盲目重复建设，其重复建设的内容从制造业到信息产业、从开发区到大学城、从标志性建筑到机场码头。究其原因，由于行政区域经济运行的规律和特征，使地方政府指导产业结构调整行为的负面效应得到了一定强化和固化。由于市场体系不全和交易成本的原因，所谓“重复建设”对于地方根本不是重复，只是在全国意义上才是重复。这正是地区产业结构与全国产业结构调整在目标上最激烈的冲突。因此，所谓区域产业结构政策协调问题，首先是地区与国家产业结构政策的协调，其涵义是各地区根据国家的总体产业政策，在深入分析本地区经济发展条件的基础上，来确定本地区有发展潜力的优势产业并加以一定扶持；其次是地区与地区之间产业结构政策的协调，即各地区在制订产业发展规划时，不仅要看到自己是否能发展某些产业，还应当看到其他地区是否更适合发展这些产业，是否已经发展了这些产业。通过地区之间优势与劣势的相互比较，明确本地区的绝对优势和相对优势之所在。同时，通过一定机制加强地区之间协商，协调好彼此的产业发展战略，实现合理的区域分工，避免地区产业结构雷同。

　　第一，地区与国家产业结构政策的协调。在与国家产业结构优化目标的协调上，协调的主导者是中央政府。中央政府主要通过改善各种制度环境协调区域产业结构调整，达到宏观产业结构优化的目的。首先，通过深化市场经济体制改革，改善由于不合理的价格体系导致不同要素禀赋特征的区域间利益关系的扭曲，逐步减少地区间重复建设和市场封锁。其次，通过调整公共政策，理顺中央与地方的关系。通过完善分税制，让地方政府拥有与经济职能对称的财政税收能力，以逐步调整其过度的“逐利”行为。同时，以法律形式界定各级政府间的事权范围，逐步削弱有关政府部门利益，减少部门之间的恶性竞争和内耗。再次，在分权改革基础上，加强中央政府对区域产业协调发展的调控职能。通过建立相应的中央政府级机构，来协调基础设施建设与环境保护、土地管理和税收征管等制度与政策方面的一体化建设。最后，通过行政管理体制改革，打破地方官员的非合作均衡，推动经济区域的形成。当前，我国地区之间产业结构相似性有所下降、产品结构的差异有所加大，这表明许多地区的产业是可以互补式发展的，尤其是那些具有共同区域市场特征的地区之间。由于经济区域本身是区域市场要素的流动和区域产业合理分工的结果，在市场经济条件下，经济区域产业结构的演进和升级一般能够达到全国产业结构优化的总体要求。因此，解决地区重复建设问题，协调地区产业发展的关系，需要加快行政管理体制改革，如建立全面的地方政府官员政绩考核制度和升迁激励机制；放宽劳动力的户籍管理；推行地方政务公开方式等。

　　第二，地区与地区之间产业结构政策的协调。所谓地区之间产业政策的协调，在内容上主要包括协调整合行政地区发展规划，调整经济区域产业结构；协同整合地区产业优势，培育若干具备市场

竞争力的区域产业群；加强政策合作，协同构建开放的市场体系等。地区之间产业政策协调的目标，是通过区域经济合作机制，促进行政区域向经济区域的转化。

　　地区之间进行产业政策协调的基础是地区之间的“市场差异”。从农村市场与城市市场的差异看，随着城乡居民收入及消费水平差距的不断扩大，农村消费品市场与城镇消费品市场的层级不断拉大几乎“断裂”，在城镇市场上已趋于饱和的高档耐用消费品无法向缺乏有效需求的农村市场转移。从东部地区和中西部地区的市场差异看，东部地区一些低层次产业和产品的市场需求已经严重饱和，但是相对于潜在的中西部农村市场，其生产能力过剩并不严重。因此，地区之间需要通过产业转移，弥补这种区域市场之间的裂痕。一方面是东部地区让出相对优势下降的传统产业，向更高层次的产业转移；另一方面是西部地区往这些让出来的产业扩展。

　　地区之间进行产业政策协调的组织包括政府间协调机构和企业间合作组织。

　　政府间协调机构是区域经济合作组织。区域合作组织是区域内政府或跨区域政府的合作机构，由它来处理解决单一地方政府无力解决的难点问题。区域经济合作组织的职能可以涉及区域经济发展政策的制定、市场规划、重大项目决策方面的协调统一；统一规划和管理区域土地资源、水资源、旅游资源等公共资源；统一进行开发项目融资和投资管理；统一规划区域内重大基础设施体系和生产环境保护与建设；开展区域间的技术协作、标准制定，以及处理不同部门、不同行业之间的竞争关系问题等等。地方政府间协调的任务是制定区域规划。从国外大都市区实行区域协调管理的做法和经验看，各个跨地区行政组织都把区域规划作为主要政策重点，体现区域规划的全局性、战略性、长远性。由于区域合作组织被赋予相应的规划和调控权，它的建立既有利于实现地方政府相关职能向区域合作组织的转移，也有利于对地方政府经济行为的监督。当然，政府间协调的保证是区域竞争法规。必须制定区域反不正当竞争法规，并建立专门执行该项法规的“区际贸易管理委员会”，以防止地方政府可能出现的地方保护主义行为，保证地区之间的有效联系、合理竞争和市场统一。在中国的实践中，自改革开放以来，不同类型和规模的城市或区域合作组织就不断出现，诸如上海经济区、环渤海经济区、辽中南城市群等城市区域的相关区域协作组织相继成立，但多年来城市区域间的协作并没有对跨区的公共事务进行有效管理，许多城市在环境污染治理、水资源利用、跨区域的市场监管方面并未进行有效的合作。可见，具有法律地位的区域利益主体的缺失，是影响区域产业结构协调的重要原因。

　　多年以来，企业和民间自发、分散的合作意愿和经济要素的流动，全面推进了地方政府间的合作。但目前政府间的合作机制难以从根本上消除经济区域产业结构成长过程中的一些体制性障碍。因此，可以在政府主导以外寻求建立一个“区域第二合作平台”，即通过组建区域性行业协会，将区域内的企业按行业组织起来，形成市场力量的利益共同体，建立市场与政府间相对均衡的沟通和对话渠道，以此推动政府合作向纵深发展，加快区域一体化进程。

　　第三，目前协调我国区域产业结构政策的内容有五个。一是实施经济区域制度和政策一体化。主要是在户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度和社会保障制度等方面加强地区之间的行政协调，构建统一的制度框架和实施细则，实现经济区域制度架构的融合。同时，构建区域产业发展政策协调和磋商机制，制定与协调各行政区域的财政政策、货币政策和产业政策等，减少政出多门、各自为政的现象。并逐步在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发和信息共享等方面统一政策，在区域内营造交易成本降低的政策环境。二是实施区域基础设施建设一体化。特别在长三角、珠三角和环渤海等交通发达的地区，通过统一规划来协调跨省际间、市际间的交通运输、通信设施、江河整治、

能源保障和生态环境保护等重大公共基础设施建设，避免浪费。三是实施区域产业结构和产业布局的市场化整合。包括加强各地区现有支柱产业的跨地区企业联合和重组；建设区域性高新技术产业群落和企业网络；形成为高新技术产业服务的知识密集型服务业和通过产业区域转移实现区域结构和布局优化。四是实施区域市场体系网络化。区域内各个主要城市实行工商联手，互设商场、市场、连锁店和专卖店，定期或不定期召开各种类型的交易会和订货会，扩大商品交流的广度和深度。另外，统一规划建设区域资本市场、区域技术市场和区域人才市场以及区域文化市场网络等。五是实施区域内城市群体的协调发展。主要是合理定位核心城市功能，形成区域一体化的市场体系，比如长三角地区的上海与南京、杭州等其他城市的功能协调、环渤海地区的北京与天津等城市的关系等。比如在北京市“十一五”发展规划中，首次没有将北京市定位于“经济中心”，其目的就是为了更好的发挥天津市的经济优势。这说明了在地方规划的过程中，已经比较注意与其他地区在产业布局和经济发展方面的协调。 (作者系

武汉大学副教授)