改革财政求得平衡发展

　　特雷莎特尔-米纳西安 安娜丽莎费德里诺

　　当前的宏观经济环境为实施财政改革提供了恰当的空间和有利的机会。要实现平衡发展，公共开支增长是必经之路，而税收政策调整和结构改革深化也可起积极作用

　　也许是因为中国的宏观经济数据实在惊人——例如持续的真实增长速度、巨额经常账户盈余以及天文数字的外汇储备等，中国在财政政策方面的成就相对不为人们所注意。实际上，在过去几年中，渐进的财政紧缩政策已经使预算赤字和政府负债降到较低水平。但挑战依然存在。

　　中国的发展模式高度依赖于出口和投资，而且主要以东部沿海地区为中心(至少在初期是如此)，这导致了区域发展的不平衡。城乡间的收入不均也在扩大。此外，在不同级别的政府间，纵向和横向的财政不平衡也相当严重，政府提供的公共服务因此受到影响。

　　对于实现平衡发展，财政政策和财政改革能够起到重要作用。例如，根据“十一五”规划，中国要从对出口和投资的过度依赖转为内需导向，财政手段在这方面就可以有所作为。公共开支增长是促进平衡发展的必经之路，而税收政策调整和结构改革深化同样能够起到积极作用。

　　增加公共项目开支

　　普通中国家庭为应付不时之需准备了大量存款，其原因之一是政府对公共服务的提供不足。这些不足体现在养老制度不健全、医疗和教育费用过于昂贵等方面。在这种情况下，增加公共服务的提供对社会平等和宏观经济都有积极的意义。

　　在财政支出方面，中国中央政府的比重属于全世界最弱之列——地方开支占了全国开支的70%左右。相比之下，经济合作与发展组织(OECD)国家中地方开支平均只占30%左右，其他都是中央政府的开支。而在医疗和教育的提供方面，中国地方政府的开支占全国总额的90%，“地方强，中央弱”的特点在这方面显得尤为突出。

　　地方政府在教育、医疗和养老方面过高的支出责任，是中国改革进程的历史遗留问题。在国有企业的改革过程中，这些传统上由国有企业提供的社会服务被转嫁给了地方政府，但地方政府缺乏足够的资源来承担这些新的责任，因此导致了公共服务提供的不平衡，农村和内陆地区显得尤为不足。迄今，中国政府在医疗和教育方面的开支水平仍然远远低于与中国发展水平相当的国家。

　　最近十年来，政府在医疗方面的投入减少了，与此同时，出现了居民医疗开支剧增，以及医疗保险覆盖范围缩小的情况。教育仍旧主要由公立学校提供；虽然政府的教育投入增加了，但还是显得捉襟见肘。

　　近年来，中国政府为保障义务教育及增强在农村地区医疗保险的投入，采取了一系列新措施。中央政府的财政支持对这些措施是必要的，但如果没有有效措施保证这些资金的合理使用，上述支持只会事倍功半。有效的措施包括加强预算的执行力度，改善预算报告制度，以及更好地进行效果评估等等。政府能力方面的限制也不能忽视，因为一些地方政府缺乏合格的人才来管理和实施这些项目。

　　中国的社会保障是由地方政府来执行的，这与国际惯例大相径庭——中央政府应该来承担这个责任，因为这可以提高效率，并降低风险。

　　建立更高效透明的税收机制

　　虽然税收收入的增长令人鼓舞，但政府的一系列改革计划应该得到实施，以理顺税收机制，提高其效率和透明度，尤其是在增值税、企业所得税和个人收入所得税方面。此外，税收改革也能保证为政府提供足够的财政资源，完成经济发展和收入再分配的目标。

　　增值税已经成为税收的重要来源，目前占中国全部税收的40%以上。中国的增值税有两大特征：首先，它是生产型的增值税，因此对固定资产投资已缴纳的增值税在产品最后阶段不抵扣；其次，增值税的范围排除了多数服务业，后者缴纳的是营业税，由各省征收和提留。这些特点造成了产品和服务价格间的扭曲。

　　改进增值税制度(例如，东北地区正在试行消费型的增值税)将造成税收收入减少，因为更多的资本产品增值税将可以抵扣。同时，这对于小额纳税人和增值税返还制度也将造成影响。在这些复杂的情形下，需要仔细考虑改革对各省税收收入的影响，采取更多的措施来对税制改革做出平衡。

　　在中国，企业所得税的重要性正在上升，但与其他国家相比，企业所得税的数额还相当有限。这可能反映了中国对外资企业提供的税收优惠造成的影响。虽然从2008年起，内外资企业所得税法将合并，但其制度依旧有别。在税基的定义、税率结构、投资税收优惠制度方面，完全统一仍需时日。为了给企业创造一个公平的竞争环境，政府应该按照既定的计划统一所得税制，理顺税收优惠措施，以提高透明度和效率。

　　

个人所得税结构复杂，不同收入水平有着不同的税率。相对于国际标准，政府的个人所得税收入还很低。随着居民收入水平的提高，个人所得税还有很大的增长潜力。要增加个人所得税，可行的办法包括：将各种应纳税的收入按劳动和资本收入划分为两大类；减少个人所得税内部不同税种的数目；在同一税种内部，对税率及其累进性进行简化。个人所得税改革对中央与地方政府间的关系可能也有影响——在许多国家，中央政府都将有限的个税政策制定权交给了省级政府。

　　除了改革增值税、企业和个人所得税，仍然存在着征收新税种及优化现有税种的空间。首先，随着中国经济的增长，环境因素应该被纳入税收制度。其次，调整

房地产税可能也会为地方政府提供重要的收入来源。最后，计划中的国有企业定期向政府分红的制度也是有益的。除了能够降低国有企业的再投资，从而减弱经济的周期波动性，将国企红利纳入政府预算还有助于建立更完善的社会保障网络，对农村家庭尤其如此。

　　除以上两方面，中国正在实施的一些重要的预算和财政制度的改革，将有力地加强财政政策的制定和执行。要解决公共财政管理中尚存的弱点，在各种互相竞争的开支之间进行优化选择，并改善财政资源运用的效率，进一步的改革都是至关紧要的。在这方面，2007年实施的新的预算分类是一个积极的进展。而为了保证预算开支选择的适当，有必要逐渐推出细致的中期预算体系。

　　总之，在中国政府的改革日程上，推动和谐社会建设具有很高的优先性，而这需要相关改革战略的支持。改革需要恰当的时机，才能得以成功地实施。中国持续的宏观经济发展以及业已取得的改革成就表明，现在正当其时。高增长、低通胀、低水平的政府显性赤字以及低政府负债，都为实施财政改革提供了恰当的空间和有利的机会。

　　作者特雷莎特尔-米纳西安(Teresa Ter-Minassian)为国际

货币基金组织(IMF)财政事务局局长，安娜丽莎费德里诺(Annalisa Fedelino)为IMF财政事务局局长助理。本文为作者个人观点，不代表IMF官方立场