创新财政金融政策组合 融聚城乡金融二元市场

　　作者：潘晓江

　　我国国家财政已具有“撬动”市场资金流向农村金融市场的实力。实行涉农借款费用的财政直接补贴制度，有利于城乡金融市场的健康发展和融合，并可减少上市类金融机构从事农村金融服务的资本收益劣势和市场门槛障碍

　　人们惯于将我国的金融机构分为两大类，即城市金融机构和农村金融机构。这样简单地将全部金融机构分作两类，不符合我国城乡结合类金融机构业已存在和不断发展的国情，也不利于城乡金融市场调控与发展的政策研究与机制设计。　

　　城乡协调发展，不断缩小城乡差别，是国民经济全面协调可持续发展的必然要求。不断发展城乡结合类金融机构，才能够逐步缩小城乡金融市场的差异，逐步调整和改善我国城乡金融的二元市场，为城乡经济协调发展提供金融服务。社会主义新农村建设中需要农村金融体系的骨干和支柱机构，不是纯粹的城市金融机构，也很难是纯粹的农村金融机构。要满足这一需要，只能首选城乡结合类金融机构。这就引起了本文关于创新财政与金融的政策组合、融聚城乡金融二元市场的一系列思考。

　　中国农业银行需坚持城乡兼理，服务“三农”的市场定位

　　中国农业银行(下称“农行”)是当代中国最大的城乡结合类商业银行，拥有1万多个大中城市网点、1.4万余个县域网点和多家海外分支机构。2006年底,农行县域贷款和城市行管理的涉农贷款共计1.7万亿元，占全部贷款的55%。农行60%的网点、51%的员工和42%的存款也都分布在县域，其余部分则分布在大中城市。根据这些基本情况，农行市场定位的基本方针应当是“城乡兼理，服务‘三农’，资本经营，保值增值”。　　

　　根据党中央国务院的战略部署，中国农业银行应当在社会主义新农村建设中发挥“农村金融体系的骨干和支柱作用”，并为此执行“面向‘三农’，整体改制，商业运作，择机上市”的股改方针。这一战略决策的基本依据之一，在于农行不仅是我国的几大国有商业银行之一，而且城乡金融业务和经营网络齐全，具有从事农村金融业务的长期经验。

　　党中央国务院为中国农业银行制定的股改方针，也包含了对农行市场定位的指导原则。正是根据这些指导原则，结合农行自身的特点和优势，本文才建议农行应当坚持“城乡兼理、服务‘三农’、资本经营、保值增值”的市场定位和经营方针，保持和发挥近年来作为县域金融主渠道的优势，在发挥城乡金融骨干和支柱作用的过程中，不断提高自身的经济价值和核心竞争力，实现全面协调可持续发展。　

　　实行“城乡兼理”同时身兼城乡金融骨干和支柱作用，是农行改革发展的历史成果和现实特点。这既是农行“服务‘三农’”的基础，也是农行“服务‘三农’”的优势所在，这是因为当前的社会主义新农村建设，目标正是在于缩小城乡差距，但绝不是脱离了城市而孤立地进行新农村建设，就是要倚重城乡资源的结合。

　　以创新的方式，实现财政支农政策与农村金融政策的优化组合

　　可能有人担心，允许一些金融机构“城乡兼理”并同时发挥城乡金融骨干的作用，就容易导致忽视农村业务。其实，当前农村资金外流、农民贷款难的问题普遍存在，并可能继续扩大。其基本的原因，不在于允许金融机构城乡兼理，而是由于资本的趋利性质与农业的弱质产业性质，两者之间的关系形同水火。　

　　正因为如此，目前我国城乡金融机构的信贷资金投入差距较大。截至2005年末，全国金融机构的存贷比为69.02%，而农村金融机构存贷比为56.3%，比全国水平低12.72%；农村地区人均贷款余额不足5000元，城市人均贷款余额超过5万元，差额10倍多；县以下银行业金融机构贷款年均增长率为9.72%，全国为15.66%，相差5.94%。为了支持农村金融，近年来在税收政策上对农村信用社给予营业税和所得税优惠，加上较低的存款准备金率和放宽贷款利率浮动上限的金融政策，但未见缓解和缩小城乡金融市场的明显差距。　

　　从技术角度看，现有的农村金融税收优惠政策针对的不是金融产品、行业和市场，而是特定的农村金融机构，同行业其他金融机构不能享受，会同现有金融政策上指定金融机构的优惠，如对农村信用社实行贷款利率浮动上限和较低的准备金率等，使资金回流农村的效果不如人意。因此，有舆论呼吁“运用财政杠杆撬动大量商业资金回流农村”，有关部门的权威人士也希望“财政为了社会的公平，用自己的钱帮助弱势地区、弱势产业承担一部分风险，为金融资金的流入创造条件”。

　　与此同时，尽管目前我国的金融政策允许农村信用社贷款利率在规定的上限内浮动，以提高农村金融机构服务农村金融的积极性。但是，为了维护农户的利益，社会舆论仍公开批评农村信用社贷款利率“一浮到顶”，偏离了“多予少取”的支农惠农政策导向。另外一种观点认为，城乡兼营的金融机构理应以自身的城市业务盈利弥补农村业务亏损。这就把应由国家承担的政策性扶持责任放在本应实行“资本经营”的金融机构肩上，直接束缚了各类金融机构涉农贷款利率的灵活性，压缩了农村金融服务的赢利空间，使各种银行业金融机构在农村难以实行“资本经营”，难以成为“真正的银行”。结果压制了农村金融市场的活力，使农村金融服务短缺、贷款难的状况难以改变。

　　这种南辕北辙的效果，实为人们始料不及。其根本的原因在于未能统筹兼顾农民和农村金融机构双方的利益，在于党的十六大关于“劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与收益分配”的原则，在农村金融实践中尚未得到落实。要达到水火相济、以资本接济贫弱、发展农村金融市场的目标，就必须进一步解放思想，切实构建政策机制上的“蒸汽机”，包括为涉农金融机构松绑。　

　　为了解决这一问题，一些发展中国家以立法形式强制规定金融机构投放农业的资金比例，但其农村信贷资金的供给仍显不足。例如，印度有此类法规，但印度农户获得贷款支持的占比仅为16%，低于我国的31%。可见，这种立法，本质上仍然是有别于市场机制的行政手段，其政策性导向与金融机构自身可持续发展的目标不协调，是“又想马儿好，又想马儿不吃草”。强摁牛头喝水，效果不一定好，对培育和发展农村金融市场不一定有利。　

　　为此，要构建社会资本与弱质产业之间水火相济的关系，就应当另辟蹊径：通过巩固、完善和加强国家财政的惠农政策，科学适当地发挥国家财政支出和税收杠杆的调节作用，促进财政支农政策与农村金融政策的良性协调和有效配合，维护和促进农村金融市场、农村金融环境和农村金融服务体系的良性发育和可持续发展。　

　　根据2007年全国金融工作会议关于“稳步推进利率市场化改革”和“增强农村贷款利率的灵活性”的精神，进一步解放思想，坚持社会主义市场经济的改革方向，通过深化改革，切实增强农村贷款利率的灵活性。尤其是参照国际上以孟加拉国尤努斯博士及格莱珉银行为代表的小额贷款利率的收取水平和收管方式，通过提高农村贷款利率的浮动能力和灵活性，提高各类金融机构从事农村信贷业务、参与农村金融市场竞争的积极性。　　

　　可结合有关金融机构的股份制改革，在前两年为小额贷款公司和农村信用社提高贷款利率浮动上限的基础上，公开明确地取消各类金融机构农户贷款和中小型企业贷款的利率浮动上限，并支持各类金融机构在经营和开发农村商业信贷产品、项目和市场的过程中，坚持独立评审产品、项目和市场，坚持“资本经营，保值增值”的基本原则。　

　　为此，一方面可将目前仅限于农村金融机构可以享受的营业税和所得税优惠政策，尽可能放宽给予提供农村金融服务的各类金融机构。例如，对于城乡结合类金融机构的涉农业务收入、所得和分支机构给予同等优惠的营业税和所得税待遇，减轻各类金融机构在农村拓展业务和设立机构的费用负担。另一方面可对正式金融机构的借款农户和农村中小企业提供借款费用补贴，同时取消涉农商业贷款利率的上限，为农村金融服务提供盈利和增长的空间。

　　关于国家财政直接补贴农户和农村中小企业借款费用的建议

　　历史遗留和多年来形成的城乡金融差异，是一种经济结构上的差异。这种结构性的差异，通常不是金融政策所能调整的，必须发挥财政政策的杠杆作用。为此，本文特提出对农民和农村中小企业借款费用给予政策性补贴的建议，以发挥国家财政的金融与经济结构调整作用，引导市场资金服务“三农”，逐步缩小城乡金融市场的差别。　

　　我国农村金融市场的可持续发展，一方面受到农村贷款利率灵活性不足的限制，一方面受到计划经济思想和行政干预行为的制约。只依靠政治动员、思想工作及行政力量的推动，金融机构难以从内心改变垒大户、进城入市、脱离农村金融市场等取向。从目前的情况看，对农村信用社和农村商业合作银行实行不同的税收政策，也不一定能放慢其进城入市的步伐。

　　必须进一步创造条件，运用财政杠杆对金融这一现代经济的核心进行市场结构性的调整，提高农村金融市场对各类金融机构的吸引力，同时保护处于金融交易弱势地位的农民，实现农村金融市场的借贷双方共赢。对于国家认为应当给予政策扶持的农户、项目或市场，可以采取国家财政直接补贴方式，将补贴资金直接发放到农户或借款机构的账户上，农户和借款机构不必通过金融机构发放的贴息贷款间接受益。财政可通过调整直接补贴的受益条件和受益范围，增加农户有还贷能力的借款需求，同时引导和激励各类金融机构提供涉农信贷的积极性，增加农村信贷供给，解决农民贷款难问题。　

　　根据有关资料，我国农户2006年从正式金融机构借款的期末余额为9562亿，假如按全年平均余额1万亿计算，分东中西部地区分别给予0至5个百分点的借款费用补贴，平均补贴3个百分点，需财政补贴约300亿元。目前一些公开资料显示，江苏省的农村信用社2006年发放中小企业贷款余额1045亿元。假定全国农村中小企业拟补贴的借款规模为1.5万到2万亿元，按照分地区分类别平均补贴3个百分点，财政补贴资金约需450到600亿元。

　　这些涉农借款费用补贴有利于增加农业、农村和农民的有效信贷需求，缓解粮食增产和农民增收面临的多重困难，如与相应的涉农金融机构营业税和所得税优惠政策结合，还可以缓解农村储蓄信贷资金外流趋势，引导涉农金融机构转变弃农离乡的取向，引导农村民间借贷利率的合理化，减少农村非法高利贷对农民利益的伤害。

　　涉农借款费用补贴与支农贴息贷款相比较的特点

　　涉农借款费用补贴是财政政策工具，有别于政策性金融工具

　　我国财政支农资金与农村信贷资金的传统配合手段，是通过金融机构发放支农贴息贷款。多年来，支农贴息贷款在支持农村、农业和农民方面，发挥了重要的作用。但是，贴息贷款是国家财政间接补贴最终受益人的政策性金融工具，特点在于贴息与贷款程序合一，可执行国家计划和实行行政干预，却不利于商业银行和农户自主决策，不利于维护和发展诚实守信和及时足额还本付息的农村金融文化，更不利于培育和发展良性循环的农村金融市场。　　

　　一些事例说明，贴息贷款不仅具有一定的“大锅饭”效应和诚信道德风险，可以抵消商业信贷的市场激励和信用约束作用，而且会引发违规操作和行政性挪用现象，并由此导致不良贷款的发生。事实上，贴息贷款构成农村金融市场的利率双轨制，不仅抑制农村金融市场机制的发育和健康发展，而且将引发投机取巧、以权谋私的道德风险，形成财政支农政策与农村金融政策的不良配合。　

　　涉农借款费用补贴是国家财政直接补贴最终受益人的政策工具，特点是与商业银行贷款在操作程序上的分离，可避免因贴息与贷款程序合一产生的各种缺点。根据国家财政收支的现实情况和财政改革的经验，实行财政对贷款用户和扶持对象的直接补贴，逐步替代政策性贴息贷款，在技术操作上是可行的。具体方法是，参照现有的农资增支综合直补和一些地方的退耕还林直补现金等做法，根据农户和农村中小企业从正式金融机构借款的合同单证等合法凭证，直接向借款方给付涉农借款费用补贴。

　　涉农借款费用补贴与已有的财政贴息贷款相比有若干优点

　　一是可以扩大财政对农村金融市场的调控范围，增强财政对金融与经济的结构调整作用，有利于大范围缓解农村金融服务的短缺和农民贷款的困难，缩小农村存贷款余额增长趋势的剪刀差 ，并可通过支持农村中小企业的发展使农民增加收入。二是财政直接补贴农民和农村中小型企业的借款费用，既使借款方直接受益，又便于

财政部门直接调控受益者的范围、区域和受益程度。三是可以配合和支持国家金融部门加大农村金融市场利率放开的力度和范围，全面取消农村贷款利率上限，创造相对宽松的农村存贷款利率空间，引导和激励商业性存贷款机构参与竞争，并可使政府从动员金融机构下乡和限制农村金融机构进城，转为按照经济规律吸引金融机构开展涉农信贷业务。四是相关的贷款过程完全实行商业运作，各种行政力量干预借贷双方市场决策的机会大大缩小，有助于减少涉农贴息贷款的行政性挪用和由此产生的涉农不良贷款。五是不会像贴息贷款那样维持生产要素的价格双轨制，可避免诱发行政干预和以权谋私的道德风险，有利于培育健康透明的农村金融市场和农村金融环境，从源头上预防腐败。

　　涉农借款费用补贴有利于涉农银行业金融机构深化改革

　　例如，一些城乡结合类金融机构需要面对股份制改造和股份上市问题，但其市场运作的商业性质和面向“三农”的市场定位，这两者之间存在明显矛盾。其中最突出的是，城乡金融机构的“资本监管，保值增值”与其对农户和农村中小企业贷款利率浮动区间受限制的矛盾。如果能够实行涉农借款费用的财政直接补贴制度，则可减少上市类金融机构从事农村金融服务的资本收益劣势和市场门槛障碍。

　　涉农借款费用补贴的政府补贴规模大于贴息贷款，但并不构成国际贸易中反补贴的理由

　　涉农贷款费用补贴，主要涉及取消利率浮动限制后，利率浮动幅度较大的农户和农村中小企业贷款。即使在受到一定的费用补贴之后，这些借款者承担的贷款利率仍然将高于城乡金融市场与国际金融市场平均利率。以执行尤努斯的格莱珉银行18.64%的商业性小额贷款利率为例，假设补贴五个百分点，实际利率仍然为13.64%，高于美国

商务部在有关贸易纠纷中提出的13.147%的中低收入国家平均的短期利率水平。据此初步分析，只要在取消农贷利率浮动上限的同时实行农户借款费用补贴，就不应构成外国在国际贸易中反倾销或反补贴的理由。

　　“十五”期间全国

出口退税总额1.19万亿元，年均约2400亿元，如平均减少支出800至900亿元，即与从增加“三农”内需出发匡算的涉农借款费用补贴资金规模相当。这也从一个角度说明，我国国家财政业已具有“撬动”市场资金流向农村金融市场的实力。建议结合当前宏观调控的形势，补贴农户和农村中小企业的借款利息，加大国家财政对国内农村金融市场的调控力度，配合农村金融的利率市场化，有利于城乡金融市场的健康发展和积极融合，同时不妨碍正常的国际贸易。　

　　作者单位：国有重点银行业金融机构中国农业银行监事会