落实区域发展总体战略促进区域协调发展

　　陈栋生

　　“把促进区域协调发展摆在更加重要的位置，切实把区域发展总体战略贯彻好、落实好”，是胡锦涛总书记日前主持中央政治局第39次集体学习讲话中提出的重要要求。我国国民经济是各地区区域经济有机耦合而成的整体，区域协调发展是国民经济平稳、健康、高效运行的前提，是科学发展的重要内容与任务，是实现可持续发展的前提；作为地区经济发展很不平衡的多民族大国，区域协调发展不仅是重大的经济问题，亦是重大的政治问题、社会问题和国家安全问题；所以促进区域协调发展是全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会实现共同富裕的必然要求，是社会主义现代化建设战略任务的重要组成部分。

　　区域协调发展的目标与标志是：各地区居民能享受到均等化的基本公共服务(义务教育、公共卫生和基本医疗保健服务、城乡全覆盖的社会保障体系等)，人民生活水平差距趋向收敛；各地区的经济发展与本地区的资源承载力相适应，保证经济发展与人口、资源、环境相协调，充分发挥各地区的比较优势，通过“和而不同”的分工协作，良性互动，提高国家经济总体的竞争力，实现国民经济总体效益最大化。

　　党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》既准确界定了区域协调发展的内涵，明确了区域协调发展的目标，同时在总结新中国成立以来国家经济布局与区域发展经验的基础上，提出了国家区域发展的总体战略，勾勒了走向区域协调发展的路径。

　　区域发展总体战略，包含四大要件：一是国民经济和区域发展总体战略布局，二是不同区域各自的功能定位，三是相应的区域政策导向，四是健全区际间协调发展的机制。

　　我国疆域广袤，各地区自然条件、社会人文和文化积淀、资源禀赋、经济社会发展的现有基础与发展潜力差异很大；根据一定时期国民经济发展的目标与任务，从区域空间侧面，对经济社会发展合理布局，是经济发展战略和国民经济与社会发展规划的重要内容，亦是区域发展总体战略的“纲”。

　　对于幅员辽阔的大国，为拟定总体战略布局，通常需要借助显示区域差异的“区域划分”(简称“区划”)。随着我国国民经济的发展变化，在国家层面的“区划”上，经历了“2334”的变化：在上世纪五六十年代采用的是沿海、内地的“两分法”，毛主席“论十大关系”的报告中有关当时国民经济的空间布局，就是以沿海与内地的关系为纲；到上世纪60年代中后期至70年代中期，鉴于当时的国际形势，经济布局是按三线、二线、一线的“三分法”部署(“三线”指战略大后方，“一线”指国防前沿，两者之间的地区为“二线”)。改革开放以后，“六五计划”(1981~1985)中的“地区经济发展计划”，除继续按沿海、内陆地区部署外，补充了对“少数民族地区”安排的专门章节，并启动了以上海为中心的长江三角洲经济区和以山西为中心的煤炭重化工基地经济区的规划，规划内容既包括经济发展，亦包含国土开发整治。从“七五计划”开始，改按东，中，西三大经济地带的“三分法”，东部地带包括辽宁、河北、北京、天津、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东和广西11个省(市，区)，西部包括四川、云南、贵州、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海和新疆9个省(区)，其余9个省(区)属中部地带(黑龙江、吉林、内蒙古、山西、河南、湖北、湖南、安徽与江西)；上述“三分法”一直延续到“十五计划”。时至世纪之交，党中央提出了实施西部大开发战略，党的十六大提出了“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”，随后又作出了促进中部地区崛起的决策。这样到编制“十一五规划”时，业已形成了“四大板块”的区划格局，即西部地区区12省(市，区)(重庆、四川、云南、贵州、广西、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆和内蒙古)，东北三省(辽宁、吉林、黑龙江)，中部地区6省(山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西)和东部地区10省(市)(北京、天津、河北、山东、江苏、浙江、上海、福建、广东、海南)。依托“四大板块”的空间架构，党的十六届五中全会提出了：“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，健全区域协调互动机制的区域发展总体战略。”

　　高屋建瓴的总体战略布局，从全局出发为各“板块”和多层次的各类区域，明确功能定位、确定发展的重点与要点。如西部地区，“十一五”时期将继续突出基础设施建设、生态环境建设和教育科技的发展，突出重点地区优先开发、特色优势产业加快发展，使夯实长远发展基础、培育自我发展能力与加快近期发展有效结合；东北地区依托丰富的自然资源和基础设施条件比较完备，从体制、机制创新切入，激活庞大的存量资产和科技人才，推进产业结构优化升级，在改革开放中实现老工业基地的振兴；而中部地区的崛起，重在围绕“五基地”(粮食、能源、原材料、现代装备制造和高技术产业)、“一枢纽”(综合交通运输与物流枢纽)；东部地区率先发展，则须坚持以率先提高自主创新能力、率先实现经济结构优化升级和增长方式的转变，率先完善社会主义市场经济体制为前提与动力。

　　为使各地区经济发展与人口、资源、环境相协调，国家《十一五规划纲要》提出了“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”。这是从人与自然和谐相处，尊重自然规律，在国土开发利用保护与建设上，因地制宜，保证可持续利用的一项带根本性制度建设；是优化空间开发结构、规范空间秩序的根本性举措。

　　我国的老工业区、特大城市、大城市以至部分中等城市的老城区，经过半个多世纪特别是改革开放近三十年高强度的开发，经济密度和人口密度较高，有的已超越本地的环境容量，有的工厂甚至重污染企业与民居和其它设施犬牙交错，杂乱配置……只有通过“腾笼换鸟”、“退二进三”等途径进行根本性的结构调整和“优化开发”，才有可能继续保持、提升经济竞争的活力和市民的宜居环境；继续发挥引领国家经济发展“龙头”地区和我国参与全球市场竞争、合作主体地区的作用，这些地区多划入优化开发区。

　　在上述“优化开发区”外缘或与其毗邻又有方便交通通讯设施相连、既有开发强度低，有充裕的可供新建项目摆布的土地和环境容量，适于承载新产业、新项目或从优化开发区迁出企业的地区，属“重点开发区”，上海浦东新区、天津滨海新区、河北曹妃甸、西南的成渝地区、西北的关中一天水地区等都属于这一类型；另一类重点开发区则源于重要资源的开发，或大型电站、综合交通枢纽、港口群兴起等契机，吸引来众多产业的空间集聚，陕北、内蒙古鄂(尔多斯)―――乌(海)和宁夏中北部，大型煤田、石油、天然气的开发，带来了发电、冶金、石化等衍生产业的发展；新疆天山北坡和南疆库(尔勒)阿(克苏)地区，亦大体类似；再如环北部湾地区，由于拥有众多深水良港，为进口原油、矿石发展炼油、石化、冶金和精品钢材提供了得天独厚的条件，都将成为西部大开发的重点开发区。

　　在国土疆域中，有些地区环境生态本底较差，承载力弱，过度和其它不合理开发，已造成生态功能严重退行性演变，且在更大范围的地理空间内承担生态屏障功能，关系较大区域范围的生态安全者(如大江大河上游和河流水源涵养补给区，生物多样性丰富地区，生态脆弱区、环境敏感区等)，属于限制开发区。在此类地区，必须坚持保护优先，限制有碍生态修复和环境保护的各种经济活动，适当发展资源环境可承载的产业，人口

超载的实施有序转移。根据国家“十一五规划纲要”和西部大开发“十一五”规划，全国22个限制开发区，17.5个在西部(大小兴安岭森林生态功能区跨西部和东北两个地区)，大体有如下类型：一是森林生态功能区，如大兴安岭、川滇接埌地区、秦巴山区、藏东南高原边缘地区、新疆阿尔泰地区；二是河流源头与水源补给生态功能区，如青海三江源、甘南地区；三是荒漠生态功能区，如塔里木河流域、阿尔金草原、西藏羌塘高原、若尔盖高原湿地；四是沙漠化和石漠化防治地区，如呼伦贝尔、科尔沁、浑善达克、毛乌素和桂黔滇石漠化防治区，以及黄土高原水土流失防治地区和川滇干热河谷生态功能区。

　　禁止开发区是指各级政府依法设立的自然保护区、世界文化自然遗产、重点风景名胜区、森林公园、地质公园等，均需依法实行强制性保护，严禁与其主体功能相悖的开发活动。国家级自然保护区、全国243个，127个在西部；世界文化自然遗产，全国31处，11处在西部；国家森林公园，全国565个，223个在西部；国家地质公园，全国138个，52个在西部。

　　对发展定位、主体功能各异的地区，国家实施分类管理的区域政策。如对西部地区，建立长期稳定的开发资金渠道，进一步扩大财政转移支付和金融服务支持的力度，支持西部继续加强基础设施和环境生态建设、培育壮大特色优势产业；特别是提高财力性转移支付的比重和规模，以提西部地区基层政府公共服务的能力，加快西部，特别是西部农村科教文卫各项社会事业的发展，国际金融组织和外国政府提供的优惠贷款和技术援助资金，继续向西部地区倾斜。针对东北地区体制与结构的双重老化，中央财政提供补助，做实基本

养老保险个人账户、支持国有企业剥离社会职能与主辅分离，

增值税由生产型转消费型率先在东北地区试点，设立专项基金支持企业技改、推进东北装备工业的振兴。而对中部地区，特别是区内的粮食主产区，则加大财政对农业基础设施建设的投入和种粮农户的补贴，以巩固、提升中部作为国家粮食基地的重要地位。在整个区域政策体系中限制开发区、禁止开发区和革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、三峡库区和资源枯竭型城市受到特殊的关注，列入重点支持区域，通过加大财政转移支付与财政性投资的力度，支持其改善基础设施条件、保护好环境生态，改善义务教育、卫生防疫、文化体育等各种公共服务，使这些地区的居民能逐步享受到均等化的基本公共服务。国家级限制开发区、禁止开发区，相当一部分在西部，中央财政应为此设立专项资金转移支付，以维持生态修复、环境保护的经常性开支，为使其规范化、制度化，全国人大有必要为此立法；除财政政策、投资政策外，在产业政策、土地政策、人口管理政策和政绩考评上，亦都将体现因地制宜、分类管理原则。

　　来源：中国社会科学院院报