争议能源部

　　是否成立能源部是《能源法》无法绕开、目前又难以解决的一个问题

　　本刊记者 赵剑飞/文

　　“很重要，很必要，有可能，不一定。”4月26日，在中国《能源法》国际研讨会上谈到设立能源部的问题时，《能源法》起草专家组副组长、中国法学会《能源法》研究会会长叶荣泗在一番冗长的解释之后，以上面12字总结作答，举座皆笑。

　　这多少隐射出《能源法》制订者们目前面临的境地。在这次会议上，中方参与者对能源部问题多避而不谈，受邀参加会议的外国专家则公开或私下表示，能源监管机构问题对中国未来的《能源法》和能源政策至关重要。

　　松散架构

　　4月26日至27日在北京钓鱼台举行的这次国际研讨会，正是为了听取国际经验而进行的一次高规格会议。

　　会议由国家能源办、国家发改委、国务院法制办和财政部联合举办，汇集了来自美国、加拿大、

　　国内参与《能源法》制订的15个部门分别派代表出席，国家能源办公室副主任马富才、徐锭明和林念修都参加了会议，其中马富才和徐锭明更是全天候地参与了整个会议。

　　美国电力监管援助项目主任马德威(David Moskovitz)在发言时表示，为满足中国优先的能源效率和环境目标，首要的基础是应建立一个具有清晰目标的、足够权威的机构，配备充足的人手和资金，并辅之以完备的训练。马德威每年有一半时间在中国开展政策研究，对中国的现实十分了解。

　　国际能源署(IEA)副署长威廉拉姆瑟(William Ramsay)在接受《财经》记者采访时表示，中国制订《能源法》是一件好事，但法律要得到有效执行才会发挥作用。IEA中国合作办主任辛顿亦对《财经》记者表示，中国未来《能源法》的实施关键，是需要一个能获得最高权威支持的能源管理机构。

　　这正是中国目前的软肋所在。尽管相关的管理部门众多，但无论是国家能源办、国家发改委能源局还是电监会，都各有欠缺。他们与其他一些相关部门的机构，构成了中国松散的能源管理体系。不仅如此，在外国专家看来，中国的能源监管机构人手和预算严重不足，根本无法完成中国如此巨大的能源监管任务。

　　“能源局人员少于50人，而中国有13亿人口，能源监管机构太小、太无力。”IEA副署长拉姆瑟感叹说，“他们是很好的人才，但是太少了。”

　　事实上，中方专家亦承认，中国的能源监管权力分散，并不利于能源政策的协调和实施，成立强有力的能源监管机构有现实的必要性。但恰如叶荣泗所表露的，是否成立能源部，在中国是一件“具有挑战而又敏感的事”。

　　几起几落

　　即使在全国人大、政协“两会”上，成立能源部也是一个敏感话题。

　　全国人大代表阎三忠在今年人代会上正式提出这个建议后，立即在相关领域和网上成为争论的焦点。事实上，自从中国在1993年撤销能源部以来，重建能源部的声音就从未停止，且几度进入决策层的视野。特别是在中国发生“电荒”“油荒”的2004年，呼声格外强烈。

　　在支持者看来，过去几年煤电油运全面紧张的现实，一方面固然是经济高速增长伴生的结果，另一方面，也反映了国家能源供应不稳定、政府能源管理职能分散和管理效率的低下。目前，煤、电、油以及其他可再生能源的管理职能分散在各个不同职能部门，各自为政，能源开发、能源消费、能源节约、能源储备和环境保护等方面的工作，缺乏统一的总体规划和政策指导。中国能源政策和能源规划的缺失以及能源执法的乏力，已成为中国经济发展的短板。

　　2005年，国务院高层曾就能源问题数度听取汇报。据业内人士透露，当时在重构国家能源管理机构的问题上，有四种不同的方案：一是成立能源部；二是成立国家能源委员会；三是成立国务院能源管理办公室；四是把发改委能源局提升为副部级单位。

　　最终，第三种方案胜出。2005年6月，中国宣布同时成立国家能源领导小组和国家能源办公室。国家能源领导小组由国务院总理温家宝亲自挂帅，副组长由国务院副总理黄菊和曾培炎担任，领导小组成员包括发改委主任马凯、外交部长李肇星、财政部长金人庆和商务部长薄熙来等，国防科工委主任张云川等部门负责人也是该小组成员。

　　国家能源办公室则挂靠国家发改委，由发改委主任马凯挂帅。办公室的主要职能是督办落实领导小组决定、跟踪了解能源安全状况，预测预警能源宏观和重大问题，向领导小组提出对策建议，并组织有关单位研究能源战略和规划，研究能源开发与节约、能源安全与应急、能源对外合作等重大政策。

　　时任国家发改委能源局局长的张国宝在2005年9月接受媒体采访时明确表示，中国暂时不会成立能源部。张国宝称，国家领导人听过多次有关问题的汇报，但多数人的意见认为，由综合部门管理能源还是设立专业部门管理能源，根据历史经验，也各有利弊。

　　但此后，仍有不少人将能源办的成立视为能源部成立的前奏。现在，关于能源部成立与否的争论焦点是：究竟是现在的分权体制有效，还是一个集中能源领域管理权的能源总局更有效？有业内观察家指出，实际上，目前重新成立能源部最大的困难，在于部门之间的职权分配和调整，在现有的权力分配格局下，平衡各部门利益是很难的。

　　《能源法》倒逼能源部

　　成立能源部的声音，几乎伴随着《能源法》起草工作的全程。随着《能源法》起草工作进入冲刺阶段，这个问题也变得格外敏感起来。

　　4月26日在北京举行的中国《能源法》国际研讨会的消息称，《能源法》初稿已于3月完成，预计5月底形成征求意见稿，年底或可报送国务院。

　　“从立法的角度讲，任何一部法律都要有实施主体，规定各种主体的权利义务，特别是管理这个事情的一些主体的权责清晰的界定、相关的关系。能源立法也不例外。”《能源法》起草专家组副组长叶荣泗表示，完善的能源管理体制，是组织能源持续健康发展的组织保障。

　　没有明确的法律实施主体所造成的法律实施效果如何，《节约能源法》可谓前车之鉴。《节约能源法》早在1998年就已正式实施，但是由于缺乏强有力的实施主体，至今没有出台一部相关的配套法规，实施效果亦可想而知。据叶荣泗透露，目前人大正组织对《节约能源法》进行修订工作，预计今年将会出台。

　　人大财经委法案室主任朱少平表示，节能工作主管部门是国家发改委，但是发改委是一个宏观管理部门，现在全社会都要节能，有许多领域发改委管不了，对这个问题还在讨论当中。

　　“国家发改委环资委就几个人，地方上也就几个人，这些人光做管理工作都做不过来，再抓监督、处理可能比较麻烦。”朱少平说。

　　BP中国投资有限公司能源市场与战略副总裁陈新华认为，《能源法》如果在能源监管主体确定之前颁布，则需要考虑制度和协调的问题。

　　此外，国家能源办目前正在开展一项国家能源战略研究。陈新华认为，《能源法》是体现一个国家能源战略的重要工具，《能源法》如果在能源战略之前出台，两者间会存在衔接问题。

　　不过，一位外方专家透露，目前最高决策层对于是否成立能源部仍有不同意见，且有意见认为能源安全是中国当务之急，《能源法》则可以缓一缓。一位不愿透露姓名的中国能源专家则明确表示不看好《能源法》目前出台，他认为五年之后再出台《能源法》更合适。

　　一个新部委的成立，意味着部分权力的重新划分以及人事的调整，其中面临的困难自然不小。一位看过《能源法》工作草稿的人士告诉《财经》记者，因此需要调整的部委涉及到十几个。

　　识者均知，对于成立能源部这样的重大部委调整，一般只可能在中央政府换届时进行机构改革才有机会推行。2008年恰好是下一届政府换届，如果赶不上这个时机，能源部可能至少要再等五年。

　　假设能源部成立，其能否获得足够权威性也令人怀疑。能源办工作人员亦承认，目前中央要求节能与环境保护，地方则要寻求经济发展，两者往往难以平衡，此时很难给地方指出一条发展出路。

　　事实上，目前世界上只有20多个具有综合性能源法的国家，综合性能源法律也并不能解决全部能源问题。

　　陈新华认为，目前大家对能源法期望值很高，希望能源法解决所有问题，需要根据国家能源发展的三个目标——能源安全、环境保护和高效的能源市场——对《能源法》要解决的问题作一定取舍，从而避免《能源法》成为一部“包罗万象的‘垃圾法’”。